Talouspoliittinen tilanne EU:ssa ja Suomessa syksyllä 2016

Yhdysvaltojen keskuspankki varovainen ohjauskorkojen nostossa, EKP:n elvytys jatkuu

Yhdysvaltojen keskuspankki arvioi joulukuussa 2015 maan taloudellisen tilanteen kohentuneen niin, että ohjauskorkojen nostot voidaan aloittaa. Keskuspankki on kuitenkin alkuvuoden talousepävarmuuden vuoksi tullut varovaisemmaksi. Aiemmin arvioitiin, että joulukuussa 2015 tehdyn noston jälkeen ohjauskorkoja korotetaan vuoden 2016 aikana asteittain muutaman kerran. Nyt todennäköinen skenaario on, että ohjauskorkoja nostetaan kerran vuoden 2016 aikana. Jos talouskehityksestä saatavat tilastot kuitenkin osoittautuvat pettymykseksi, nostoja lykätään vuoden 2017 puolelle.

Euroalueen talouskasvu on jatkunut kohtalaisena. Öljyn hinnan lasku on vahvistanut kotitalouksien ostovoimaa, mutta investoinnit elpyvät nihkeästi. Viime aikoina huolet Kiinan talouden kehityksestä sekä Ison-Britannian EU-kansanäänestyksen tulos ovat varjostaneet kaikkien EU-maiden talousnäkymiä. Ison-Britannian todennäköinen EU-ero (ns. Brexit) toteutunee vasta runsaan kahden vuoden kuluttua, mutta äänestyksen synnyttämä epävarmuus hidastaa tuotannon kasvua jo tämän vuoden lopulla ja ensi vuonna. Öljyn ja muiden raaka-aineiden halpeneminen on pitänyt inflaation matalana.

Alkuvuoden negatiiviset talousuutiset ja deflaation pelko johtivat rahapolitiikan keventämiseen edelleen. EKP laski 10. maaliskuuta 2016 ohjauskorkonsa 0,00 prosenttiin aiemmasta 0,05 prosentista. Pankkien yliyön talletuskorko on negatiivinen, maaliskuussa 2016 tehdyn päätöksen jälkeen -0,4 prosenttia. Pankit siis joutuvat maksamaan tehdessään talletuksia keskuspankkiin.

Tammikuussa 2015 EKP ilmoitti aloittavansa laajamittaisen valtionlainojen (ja samalla yksityisten arvopapereiden) osto-ohjelman. Kun EKP ostaa valtionlainoja, muiden rahoittajien kapasiteettia vapautuu toisiin kohteisiin. Arvopaperiostojen mittaluokaksi päätettiin aluksi 60 miljardia euroa kuukaudessa, mutta summa nostettiin 80 miljardiin euroon maaliskuussa 2016. Ostot jatkuvat joulukuussa 2015 tehdyn päätöksen mukaisesti ainakin maaliskuuhun 2017 asti. Niitä voidaan jatkaa senkin jälkeen siihen saakka kunnes inflaatio on pysyvästi kohonnut kohti keskuspankin hieman alle 2 prosentin inflaatiotavoitetta.

Ostojen ensisijainen tarkoitus on alentaa yksityisen sektorin rahoituksen pitkiä korkoja ja tukea siten investointitoimintaa. Lisäksi ostot alentavat edelleen valtionlainojen korkoja, mikä helpottaa myös valtioiden rahoitustilannetta.

Maaliskuun 2016 kokouksessaan EKP ilmoitti käynnistävänsä kesäkuussa 2016 neljä uutta pitkän aikavälin uudelleenrahoitusoperaatiota (TLTRO II). Näistä kunkin maturiteetti on neljä vuotta. Myös näillä toimilla pyritään lisäämään pankkien edullista rahoitusta yrityksille.

EKP:n mahdollisuudet rahapoliittiseen lisäelvytykseen ovat uusimpien päätösten jälkeen entistä vähäisemmät. Keskuspankki voi periaatteessa alentaa ohjauskorkonsa jonkin verran negatiivisiksi. Negatiivisilla koroilla olisi kuitenkin kielteinen vaikutus pankkien kannattavuuteen. EKP voi jatkaa arvopaperiostojaan suunniteltua kauemmin ja tarvittaessa vielä lisätä kuukausittaisten ostojen määrää. Myös uusia ns. epätavallisia rahapoliittisia välineitä voidaan ottaa käyttöön. Rahapoliittisella elvytyksellä on talouskasvua vahvistava vaikutus rahoituksen tarjonnan kautta. Sen tehoa kuitenkin heikentää yritysten heikko luottamus tulevaan ja siitä johtuva vaimea investointien kysyntä.

EKP:n kevyen rahapolitiikan konkreettisin vaikutus on se, että korot säilyvät matalina ja euron kurssi on heikompi kuin se muuten olisi. Korkojen mataluus ja runsas likviditeetti tukevat osakekurssien nousua. Viime aikoina kehittyvien maiden taloudellinen epävarmuus ja Ison-Britannian Brexit-äänestys ovat kuitenkin heilutelleet osakekursseja. Joissakin maissa matalien korkojen seurauksena voi olla myös asuntojen hintojen liiallinen nousu. Muutaman vuoden tähtäyksellä riskinä on varallisuuskuplien synty. Jos eurotalouksien elpyminen jatkuu ennakoidulla tavalla, elvytystoimien purkaminen voidaan aloittaa vuoden 2018 alkupuolella.

Euroalueen finanssipolitiikka lievästi elvyttävää

Finanssipolitiikka on vuonna 2016 koko euroalueella lievästi elvyttävää. Alueelle tullut suuri turvapaikanhakijoiden määrä on johtanut osassa euromaita julkisten menojen lisäykseen, joka kasvattaa alijäämiä ja kohottaa samalla (yhdessä turvapaikanhakijoiden oman rahankäytön kanssa) kokonaistuotantoa muutamilla prosenttiyksikön kymmenyksillä. Finanssipolitiikka on kuitenkin yhä monessa maassa kiristävää heikon julkisen talouden tasapainon ja suuren velkaantuneisuuden vuoksi. Vuonna 2017 koko euroalueen finanssipolitiikan arvioidaan olevan suunnilleen neutraalia.

Muun muassa OECD, IMF ja eräät tutkijat ovat ehdottaneet euromaille koordinoitua finanssipoliittista elvytystä. Sen toteutumismahdollisuudet ovat kuitenkin erityisesti Saksan vastustuksen vuoksi pienet. Elvytysvaraa olisi lähinnä vahvan julkisen talouden mailla Saksalla ja Alankomailla. (Ks. in’t Veld, 2016)

EU-maat ovat sopineet yhteisestä investointiohjelmasta, jolla pyritään käynnistämään noin 300 miljardin euron arvosta investointeja sekä julkisella että yksityisellä rahoituksella. Näiden lisäinvestointien kohteina ovat infrastruktuuri, varsinkin laajakaista- ja energiaverkot sekä teollisten keskusten liikenneinfrastruktuuri, koulutus, tutkimus ja innovointi sekä uusiutuva energia ja energiatehokkuus. Ohjelmaan kuuluu myös pk-sektorin rahoitustilanteen parantaminen. Rahoitus kerätään EU-ohjelmista, Euroopan investointipankilta, mahdollisilta muilta julkisilta rahoittajilta (mm. jäsenvaltioilta) sekä yksityisiltä toimijoilta. Ohjelman ongelma on se, että siihen sijoitettava ”uusi” rahamäärä on melko vaatimaton ja sen vaikutus riippuu keskeisesti yksityisten sijoittajien sitoutumisesta projekteihin. Viime aikoina on tehty päätöksiä rahoitettavista investointiprojekteista. Itse investointien toteutuminen tapahtuu kuitenkin asteittain. Investointiohjelmaa on suunniteltu laajennettavan lähivuosina.

Kriisimaiden talouksia on pystytty vakauttamaan

Näyttää siltä, että Kreikan akuutti kriisi on tällä erää saatu ratkaistua. Kreikka sai monien kriittisten vaiheiden jälkeen kesällä 2015 kolmannen rahoituspaketin. Kreikka saa sopimuksen mukaan noin 86 mrd. euroa lainaa Euroopan vakausmekanismilta (EVM) ja IMF:ltä. Samalla Kreikka sitoutuu tiukkaan tasapainotus- ja uudistusohjelmaan.

Viime vuosina euroalueelle luodut vakausjärjestelyt (mm. EVM, yhteinen pankkivalvonta, uusittu vakaus- ja kasvusopimus ym.) ovat vähentäneet kriisien välittymistä muualle euroalueelle. Kreikan tapauksessa asiaa on auttanut maan pienuus. Isomman maan kohdalla tilanne olisi varmasti ollut hankalampi. Kansainvälinen valuuttarahasto on asettanut rahoituspakettiin osallistumisensa ehdoksi sen, että Kreikan lainoja on uudelleenjärjesteltävä. Tämä voitaneen toteuttaa laina-aikoja pidentämällä ja mahdollisesti korkoja alentamalla, jolloin järjestely lienee hyväksyttävissä myös tiukkoja ehtoja asettaneissa euromaissa kuten Suomessa.

Jonkinlainen velkajärjestely on tarpeen, jotta Kreikka voi aikanaan palata yksityisille lainamarkkinoille. Se on tarpeen myös ulkomaisten suorien sijoitusten houkuttelemiseksi maahan ja kreikkalaisten oman tulevaisuudenuskon luomiseksi. Kaikesta huolimatta Kreikan taloudellinen ja poliittinen tilanne on riskialtis ja maan ongelmat voivat tulla eteen vielä myöhemmin. Pakolaisten tulva Kreikkaan pahentaa tilannetta entisestään.

Muissa kriisimaissa, Espanjassa, Portugalissa ja Irlannissa, on viime aikoina edistytty sekä julkisen talouden tasapainotuksessa että kasvun käynnistämisessä. Hyvän kehityksen jatkumisen edellytyksenä on kyseisten maiden poliittinen vakaus ja taloudellisen kasvun vahvistuminen euroalueella. Joissakin isoissa euromaissa, erityisesti Italiassa, korkea velan taso ja pankkien ongelmaluotot muodostavat myös varteenotettavan riskin rahoitusmarkkinoiden vakaudelle. Italiassa pääministeri Matteo Renzi on asettanut arvovaltansa peliin maan perustuslain muuttamiseksi siten, että parlamentin ylähuoneen valta vähenisi. Jos Renzin suunnitelma epäonnistuu, seurauksena voi olla poliittinen kriisi. Espanjassa poliittisen kentän hajanaisuus on vaikeuttanut hallituksen muodostamista uusintavaalienkin jälkeen.

Euroopan pankkiviranomainen (EPV) julkisti 51 eurooppalaisen systeemisesti tärkeän pankin stressitestit 29.7.2016. Näiden pankkien varat ovat 70 prosenttia EU:n pankkijärjestelmän kokonaisvaroista. Testissä merkittäviä vakavaraisuusongelmia havaittiin yhdessä italialaisessa, yhdessä irlantilaisessa ja yhdessä itävaltalaisessa pankissa. Vakavaraisuus on keskimääräistä heikompi jopa suurissa saksalaisissa pankeissa. Kokonaisuutena stressitestien tulokset olivat kuitenkin riittävän hyviä, jotta markkinarauhattomuuksilta vältyttiin. Vaikka kriisinsietokyky on kehittynyt parempaan suuntaan, suuret taloudelliset tai poliittiset kriisit heijastuisivat väistämättä myös pankkijärjestelmään.

Ukrainan kriisin vuoksi asetetut pakotteet jatkuvat

Ukrainan kriisi ja sen synnyttämät taloudelliset pakotteet jatkuvat. Heinäkuussa 2016 EU jatkoi Itä-Ukrainan tilanteeseen liittyviä sanktioita 31.1.2017 saakka. Niitä todennäköisesti jatketaan edelleen, ellei Minskin rauhansopimuksen mukainen ratkaisu edisty Itä-Ukrainassa. Myös Venäjän elintarvikkeiden tuontia rajoittavat toimet jatkuvat ainakin vuoden 2017 loppuun asti.

Pääosa Suomen Venäjän-viennin vähenemisestä aiheutuu maan kokonaistuotannon supistumisesta. Sen akuutti syy taas on raakaöljyn hinnan jyrkkä lasku. Vientiä Venäjälle jarruttaa myös ruplan voimakas devalvoituminen, mikä heikentää suomalaisten yritysten kilpailukykyä Venäjällä. Etlan tuoreen tutkimuksen mukaan Venäjän EU:n elintarvikeviennille asettamat pakotteet ovat haitanneet Suomen vientiä enemmän kuin EU:n Venäjälle asettamat pakotteet.

Suomen julkisen talouden tasapaino paranee hitaasti

Keväällä 2015 muodostettu pääministeri Sipilän hallitus sopi ohjelmassaan sopeutustoimista, jotka ”nettomääräisesti vahvistavat julkista taloutta hallituskaudella vuoden 2019 tasolla noin 4 miljardilla eurolla”. Hallituksen tavoitteena on, että julkinen talous vahvistuu yhteensä 6 miljardilla eurolla vuoteen 2021 mennessä. Välittömien sopeutustoimien lisäksi vahvistumista tavoitellaan talouskasvua voimistavilla toimilla. Pitkällä aikavälillä keskeinen tasapainotuskeino ovat julkisen talouden rakenteelliset uudistukset, joilla ns. kestävyysvajetta pyritään pienentämään edellä mainittujen toimien lisäksi 4 miljardilla euroa. Hallitus arvioi koko kestävyysvajeen suuruudeksi 10 miljardia euroa.

Kestävyysvajetta hallitus pyrkii alentamaan rakenteellisilla uudistuksilla, erityisesti sosiaali- ja terveyspalvelujen uudistuksen (sote) sekä kuntien tehtävien ja velvoitteiden vähentämisen avulla. Hallituksen onnistuminen tavoitteissaan riippuu siitä, miten johdonmukaisesti suunnitelmia käytännössä toteutetaan, sekä siitä, minkälaista taloudellinen kasvu on.

Koko julkisen sektorin alijäämä oli viime vuonna 2,8 prosenttia bkt:sta. Arvioimme sen alenevan 2,2 prosenttiin vuonna 2016. Vuonna 2017 alijäämä kohoaa kilpailukykysopimukseen liittyvien noin 500 miljoonan euron suuruisten tuloveron alennusten vuoksi 2,5 prosenttiin. Sen jälkeen alijäämä pienenee asteittain saavuttaen 1,7 prosenttia bkt:sta vuonna 2020. Julkinen ns. EMU/EDP-velka kasvaa viime vuodelle arvioidusta noin 62,6 prosentista 64,4 prosenttiin vuonna 2016 ja 66,5 prosenttiin vuonna 2017. Vuonna 2020 se on 68,8 prosenttia bkt:sta. Velka ei kasva aivan valtion ja kuntien vajeen määrällä, koska arvioimme julkisen sektorin sisälle kuuluvien eläkeyhtiöiden ostavan valtion obligaatioita suunnilleen entiseen tahtiin. Myös yksityistämiset jarruttavat velan kasvua. Arvioissa julkista taloutta on oletettu sopeutettavan 4 miljardilla eurolla hallituskaudella. Bkt:n määrän kasvuksi vuosina 2016–2020 on arvioitu keskimäärin 1,2 prosenttia.

EMU-kriteerien mukainen julkisen talouden rakenteellinen alijäämä oli 1,5 prosenttia bkt:sta vuonna 2015. Vakaus- ja kasvusopimuksen mukaan rakenteellinen alijäämä saa olla enintään 0,5 prosenttia bkt:sta, mutta toimenpideprosessi alkaa vasta, kun rakenteellinen alijäämä saavuttaa 1 prosenttia bkt:sta. Viime vuoden toteutunut luku oli selvästi suurempi kuin tavoite. Kriteerin pohjalta tehtävien toimenpiteiden mitoitus ja aikataulu riippuvat kuitenkin keskeisesti siitä, mihin suuntaan rakenteellinen alijäämä kehittyy.

Etlan arvio vuodelle 2016 on 1,7 ja vuodelle 2017 2,0 prosenttia bkt:sta. Rakenteellinen alijäämä on vuonna 2016 alenevalla trendillä, jos turvapaikanhakijoiden synnyttämät noin 0,2–0,3 prosentin bkt:sta aiheuttamat kustannukset vähennetään alijäämäluvusta. Vuonna 2017 alijäämä on kuitenkin arviomme mukaan kasvussa. (Ks. laskelmista erityisteema Rakenteellinen budjettitasapaino)

Suomi täyttänee EU:n vakaus- ja kasvusopimuksen kriteerit tämän vuoden osalta, jos sopeutustoimet tuottavat tavoitellun tuloksen. Koska rakenteellisessa alijäämässä on nousupaineita ja velan bkt-osuus jatkaa kasvuaan ainakin vuoteen 2019 saakka, merkittävän poikkeaman ja liiallisen alijäämän menettelyjen riski on tulevaisuudessa olemassa. Vaikka Suomen julkinen bruttovelka on muihin euromaihin verrattuna matala, sitä arvioidaan vakaus- ja kasvusopimuksen mukaan sen muutosvauhdin perusteella silloin kun se ylittää 60 prosentin normitason. Lähivuosina euroalueen kriisimaille annetut ns. solidaarisuusmaksut (n. 2,9 % bkt:sta), turvapaikanhakijoiden aiheuttamat menot ja velkaan tehtävä suhdannekorjaus kuitenkin helpottavat EU-vaatimusten täyttämistä.

Vuosikymmenen loppupuolella velan taso kuitenkin on jo niin suuri, että myös suhdannekorjattu velka alkaa ylittää normin. Tällöin Suomen olisi vaikeaa välttyä sanktioilta, jos tiukennettua vakaus- ja kasvusopimusta tulkittaisiin kirjaimellisesti. Komission ja myös muiden jäsenmaiden löysä suhtautuminen Ranskan, Espanjan ja Portugalin alijäämäkehitykseen ja Italian velkakehitykseen kuitenkin tekee hyvin vaikeaksi sanktioiden asettamisen Suomelle, jonka bruttovelkataso on näitä maita alhaisempi ja nettovelka negatiivinen. Tässä tilanteessa keskeisen tärkeää on, mihin suuntaan ja millä vauhdilla velkasuhde kehittyy.

Kilpailukykysopimus lisää yritysten vientiä, työttömyys uhkaa kuitenkin jäädä korkealle

Sipilän hallituksen talouskasvua voimistavien toimien keskeinen elementti on yritysten kilpailukyvyn parantaminen. Hallituksen tavoite oli yksikkötyökustannusten aleneminen 15 prosentilla. Näistä 5 prosenttiyksikköä pyrittiin toteuttamaan nopeavaikutteisesti ns. kilpailukykyloikan avulla. Toiset 5 prosenttiyksikköä toteutettaisiin muita maita maltillisemmilla palkkaratkaisuilla ja kolmas 5 prosenttiyksikköä yritysten tuottavuutta parantavilla toimilla.

Työmarkkinajärjestöjen neuvottelijat saivat 29.2.2016 aikaan neuvottelutuloksen sopimuksesta, joka sai nimen ”kilpailukykysopimus”. (Sopimuksen sisällöstä ks. Talouspolittinen tilanne Suomessa ja EU:ssa keväällä 2016.) Keskusjärjestöjen päättävät elimet antoivat hyväksyntänsä sopimukselle. SAK:n liitoista osa ilmoitti jäävänsä pois sopimuksesta. Liittokohtaiset sopimusneuvottelut kuitenkin käynnistyivät, ja niissä saavutettiin yli 90 prosentin kattavuus. Tämän vuoksi hallitus päätti toteuttaa 515 miljoonan euron suuruiset tuloverojen kevennykset vuonna 2017. Hallitusohjelman mukaan hallitus oli valmis toteuttamaan kaudellaan kaikkiaan 1 mrd. euron suuruiset tuloveronalennukset alkaen vuodesta 2018. Koska hallitus nyt päätti aikaistaa veronalennuksia, niiden mahdollinen jatko jää auki. Ainakaan vielä ei ole lausuttu mitään niiden määrästä tai aikataulusta. Tästä syystä myös Etla jättää ne pois ennusteestaan.

Kilpailukykypaketti, palkkojen jäädytys vuonna 2017 sekä ns. Suomen mallin toteutuminen palkanmuodostuksessa vuodesta 2018 alkaen johtavat kustannuskilpailukyvyn paranemiseen lähes 10 prosentilla vuoteen 2019 mennessä. Sen sijaan 5 prosentin suuruisesta tuottavuusloikasta kilpailijamaihin nähden ei ole mitään viitteitä.

Kilpailukykypaketin kokonaistaloudellisia vaikutuksia on arvioitu makrotaloudellisten mallien avulla Suhdanteen 1/2016 artikkelissa Arvio yhteiskuntasopimuksen taloudellisista vaikutuksista. Koko paketti nostaa mallilaskelmien mukaan Suomen kokonaistuotannon tason keskipitkällä aikavälillä noin 1,6–1,7 prosenttia suuremmaksi kuin perusvaihtoehdossa ja työllisyys vahvistuu 20 000–35 000 työpaikalla.

Yleisenä johtopäätöksenä sopimuksesta voidaan todeta, että se on niin hyvä kuin näissä oloissa oli sopimusosapuolten kesken saavutettavissa. Sopimuksella on positiivinen vaikutus Suomen viennin kilpailukykyyn. Hyöty syntyy usean vuoden aikavälillä, kun myös investoinnit ehtivät kasvattaa tuotantopotentiaalia. Lyhyellä aikavälillä sopimuksella on bkt:n kasvua hidastava vaikutus, mutta tuloverotuksen keveneminen vuonna 2017 eliminoi tämän vaikutuksen. Keskeisen tärkeää on, että sopimusta (erityisesti paikallista sopimista) sovelletaan kilpailukykyä tukevalla tavalla ja että myös vuoden 2017 jälkeen toteutuvat palkkaratkaisut ovat maltilliset.

Suomen työttömyysaste on taantuman aikana noussut korkealle tasolle, erityisesti pitkäaikaistyöttömyys on kohonnut. Samalla työvoiman kysynnän ja tarjonnan kohtaanto-ongelmat ovat voimistuneet. Muun muassa rakentamisessa ja palvelualoilla on avoimia työpaikkoja, joihin on vaikeaa löytää osaavaa työvoimaa.

Pysyvä ja merkittävä lasku työttömyysasteeseen edellyttäisi merkittävää joustavuuden lisääntymistä työmarkkinoilla. Hallitus on saanut virkamiehiltä listan toimista, joilla työllisyyttä voitaisiin parantaa ja kohtaanto-ongelmia lieventää. Budjettiriihessä hallitus päätti viedä osan näistä toimista valmisteltavaksi yhdessä työmarkkinajärjestöjen kanssa. Hallitus on ilmoittanut kunnioittavansa kilpailukykysopimuksessa sovittuja reunaehtoja, joten kovin radikaaleja muutoksia ei saatane aikaan. Edistys muutaman ehdotuksen osalta on kuitenkin mahdollista.

Kustannuskilpailukyvyn ohella vientimenestyksen kannalta on erityisen tärkeää, miten tuottavuutta pystytään nostamaan ja uusia tuotteita kehittämään. Tässä suhteessa katse kiinnittyy hyödykemarkkinoiden sääntelyä koskeviin toimiin sekä tutkimusta, tuotekehitystä ja koulutusta edistäviin toimenpiteisiin.

Markku Kotilainen

Markku Kotilainen

Tutkimusjohtaja, VTT
Alue: talouspolitiikka