Julkisen talouden saneeraus käynnissä

Viime vuonna euroalueen kokonaistuotannon kasvun vauhdittuminen ja korkojen lasku supistivat useiden jäsenmaiden budjettivajeita ja käänsivät koko alueen yhteenlasketun velkaantuneisuuden selvään laskuun. Myös Suomessa valtion ja kuntien rahoitusjäämän suhde bruttokansantuotteeseen pieneni, mutta se ei lähimainkaan riittänyt taittamaan velkaantumista laskuun. Suomen lisäksi euromaista vain Ranskan ja Italian julkisen velan suhde bruttokansantuotteeseen kasvoi.

Suomen julkinen talous on jo lähes vuosikymmenen ollut kroonisesti alijäämäinen. Julkisen velkaantuneisuuden kasvun taustalla on Suomen pitkittynyt taloustaantuma, johon ovat vaikuttaneet keskeisellä tavalla vaisu ulkomainen kysyntä, vientialojen heikentynyt kustannuskilpailukyky ja väestön ikääntymisen aiheuttama kiihtyvä poistuma työmarkkinoilta sekä näiden tekijöiden yhteisvaikutuksena työn tuottavuuden kasvun hidastuminen.

Monisyisessä ja pitkäkestoisessa taloustaantumassa julkisen velkaantuneisuuden kääntäminen laskuun on erittäin haastavaa, koska talouskasvun käynnistäminen vaatii talouden rakenteiden perinpohjaista uudistamista. Talouden rakenteiden uudistamisesta päävastuun kantavat luonnollisesti talouspolitiikan päättäjät, jotka viiden vuoden vitkuttelun jälkeen ovat löytäneet kutakuinkin yhteisen tavoitteen ja keinot Suomen vapauttamiseksi pysähtyneisyyden tilasta.

Kilpailukykysopimus voimaan ensi vuonna

Viime kesänä nimitetyn hallituksen strategisen ohjelman punaisena lankana ovat viennin kustannuskilpailukyvyn palauttaminen ja julkisten menojen leikkaukset, jotta yritysten investoinnit ja työn kysyntä saadaan kasvuun. Hallituksen kunnianhimoisena tavoitteena on lopettaa valtion ja kuntien velaksi eläminen kokonaan vuonna 2021.

Puoli vuotta kestäneiden sitkeiden neuvottelujen kautta hallitus pääsi kuluvan vuoden alussa yhdessä työmarkkinajärjestöjen kanssa vaalikauden mittaiseen kilpailukykysopimukseen, jonka keskeisin sisältö on yritysten sosiaalivakuutusmaksujen asteittainen alentaminen ja kustannusten siirtäminen palkansaajien maksettavaksi.

Työmarkkinasopimuksessa päätettiin myös jäädyttää palkankorotukset ensi vuodelle ja pidentää työaikaa 3 päivällä sekä leikata julkisen sektorin henkilöstön lomarahoja 30 prosenttia. Lisäksi hallitusohjelmaan kirjatut vajaan 1 mrd. euron suuruiset vuosittaiset julkisten menojen leikkaukset ovat jo kuluvan vuoden osalta toteutuksessa.

Menosopeutuksessa hankaluuksia

Hallituksen kunnianhimoisen kasvustrategian suurimmat riskit liittyvät julkisten menojen säästöjen toteutumiseen ja veropäätöksiin. Esimerkiksi kuluvan vuoden menosäästöistä päätettäessä hallitus joutui eduskunnan tahdosta lykkäämään osan säästöistä ensi vuoteen. Niinpä poliittisesti helpoimmat säästöt ovat tänä vuonna toteutumassa, mutta vaikeimmat kuten mm. ammatillisesta koulutuksesta ja ansiosidonnaisesta työttömyysturvasta tehtävät säästöt ovat edessä.

Verotuksen osalta hallitus on sitoutunut nykyisiin veroperusteisiin, jotta kokonaisveroaste ei nouse. Ensi vuonna kokonaisveroasteen ennustetaan laskevan varsin tuntuvasti, kun hallitus päätti kilpailukykysopimuksen tueksi keventää palkansaajien ansiotuloverotusta ja kun vakuutetun sekä työantajan yhteenlasketut sosiaalivakuutusmaksut suhteessa palkkasummaan alenevat.

Verotulojen kehityksen kannalta on olennaista se, mitä veroperusteille tapahtuu vuonna 2018, koska kilpailukykysopimuksen mukaan palkansaajan sosiaalivakuutusmaksuja korotetaan vuosina 2018–2020 yhteensä 1,4 prosenttiyksikköä. Lisäksi kunnat ovat edelleen itsenäisiä verotusoikeudellisia julkisyhteisöjä, jotka voivat päättää menojensa kattamisesta vapaasti. Edes hallituksen lupaus pidättäytyä kaikista kuntatalouden kustannusrasitusta lisäävistä toimista ei ole este kunnallisverojen korotuksille.

Työmarkkinasopimuksen osalta riskit ovat vähäisempiä. Eräs sellainen on kuitenkin ensi vuodelle kaavailtu ansiosidonnaisen työttömyysturva porrastaminen, josta sopimusosapuolet ovat hyvin eri mieltä. Lisäksi kilpailukykysopimus on eräiltä keskeisiltä osin avoin, sillä järjestöjen neuvottelujen alla on palkankorotusmalli ja myös paikallisen sopimisen periaatteet tullevat ensi vuonna takaisin neuvottelupöytään. Näistäkin sopiminen tarjoaa onnistuessaan yrityksille kustannussäästöjä ja kannustaa niitä investoimaan sekä palkkaamaan työvoimaa lisää. Näitä julkisen talouden alijäämää supistavia ja työllisyyttä parantavia lisätoimia ei ole sisällytetty tähän ennusteeseen.

Taulukko: Veroaste


Veroaste, % BKT:sta
2014* 2015* 2016E 2017E 2018E
Välittömät verot 16,8 17,0 17,0 16,8 16,9
- kotitaloudet 14,2 14,2 14,1 13,8 13,7
- yhteisöt 2,6 2,9 2,9 3,0 3,2
Välilliset verot 14,4 14,2 14,1 14,2 14,1
Sosiaalivakuutusmaksut 12,8 12,9 13,2 12,6 12,5
- vakuutetut 4,1 4,1 4,2 4,4 4,6
- työnantajat 8,7 8,8 8,9 8,2 7,9
Veroaste 44,0 44,1 44,3 43,6 43,5
Ansiotulojen veroaste1) 31,2 31,3 31,6 31,6 32,1
1) Kotitalouksien maksamat kaikki välittömät verot ja sosiaalivakuutusmaksut suhteessa ansiotuloihin (ansiotulot=palkkasumma+eläketulo+sairausvakuutus- ja työttömyyspäivärahat).
Lähde: Tilastokeskus.
S16.2/g02tElinkeinoelämän tutkimuslaitos (ETLA)

Julkisyhteisöjen vaje supistuu tänä vuonna

Suomen julkisen talouden kehitystä ennakoivat tuoreimmat indikaattorit viittaavat julkisyhteisöjen rahoitusvajeen supistuvan myös tänä vuonna. Veropohjat kohoavat runsaat 2 prosenttia, mutta kasvu on vielä harvojen kotimarkkina-alojen, kuten rakentamisen ja liike-elämän palvelujen varassa.

Rahoitusvajeen supistumista jarruttaa julkisten menojen viime vuotta nopeampi kasvu. Hallituksen toimeenpanemien noin 0,9 mrd. euron suuruisten menosäästöjen arvioidaan toteutuvan, mutta muut kulutus- ja investointimenot kasvavat vauhdilla. Menojen kasvua vauhdittavat hallituksen lisäpanostukset mm. kärkihankkeisiin ja liikenneväylien ylläpitomenoihin sekä pakolaistulvan aikaansaamat turvapaikkamenot yhteis-vaikutukseltaan noin 0,8 mrd. euroa.

Tänä vuonna julkisyhteisöjen rahoitusvajeen arvioidaan supistuvan, ja sen suhde bruttokansantuotteeseen alenee 0,5 prosenttiyksikköä 2,2 prosenttiin. EU:n vakaus- ja kasvusopimuksen mukainen suurin sallittu 3 prosentin vajekriteeri alittuu siten reilusti. Julkisyhteisöjen EMU-velan arvioidaan kohoavan suunnilleen valtion ja kuntien yhteenlasketun 7 mrd. euron alijäämän verran, joten julkisen velan suhde bruttokansantuotteeseen nousee vajaat 2 prosenttiyksikköä 64,5 prosenttiin.

Kilpailukykysopimus rasittaa valtion budjettia ensi vuonna

Ensi vuonna kokonaistuotannon ennustetaan kasvavan kuluvan vuoden vauhtia. Kysynnän kasvun lähteet kuitenkin laajenevat, sillä kustannuskilpailukyvyn parantuessa vienti kasvaa pitkästä aikaa nopeammin kuin vientikysyntä. Kokonaistuotannon laaja-alainen elpyminen hillitsee jonkin verran julkisten menojen kasvua, kun työn kysynnän kasvu alentaa työttömyyttä ja hillitsee eläkkeelle siirtymisiä.

Julkisyhteisöjen rahoitusvaje ei kuitenkaan tälle vuodelle arvioidusta vähene, sillä hallituksen ja työmarkkinajärjestöjen kilpailukykysopimus alentaa vakuutetun ja työnantajan yhteenlaskettua sosiaalivakuutusmaksurasitusta nykytiedon mukaan noin 1 prosenttiyksiköllä, jonka kattamiseksi valtio joutuu maksamaan tulonsiirtona sosiaaliturvarahastoille arviolta 0,8 mrd. euroa. Valtion verotuloja rasittaa myös hallituksen lupaus keventää palkansaajan verotusta ensi vuonna noin 0,6 mrd. euroa.

Julkisten menojen kasvu hidastuu kun palkankorotuksista pidättäydytään ja julkisyhteisöjen henkilöstön lomarahat supistuvat 30 prosenttia. Kärkihankkeisiin ja väylien kunnostukseen suunnattavat lisäpanostukset sekä turvapaikkamenojen lisäys jäävät huomattavasti tämänvuotista pienemmiksi, kohoten noin 0,2 mrd. euroa.

Vuonna 2017 julkisyhteisöjen rahoitusvaje suhteessa bruttokansantuotteeseen nousee 0,3 prosenttiyksikköä 2,5 prosenttiin 2018. Valtion ja kuntien yhteenlaskettu velka suhteessa bruttokansantuotteeseen nousee 2 prosenttiyksikköä 66,5 prosenttiin.

Hallitus jää kauas tavoitteestaan

Vuonna 2018 julkisyhteisöjen tulojen ennustetaan kohoavan veropohjien 2,7 prosentin kasvun verran, ja julkisyhteisöjen kokonaismenojen arvioidaan jäävän noin 0,5 prosenttiyksikköä tulojen kasvua hitaammaksi. Menojen kasvua hillitsevät hallituksen 1 mrd. euron suuruiset säästötoimet, joiden kohdentumista ei vielä tiedetä. Menojen kasvua vauhdittaa yleisen kustannustason kohoaminen, kun mm. työeläkkeisiin tehdään 0,6 prosenttiyksikköä edellisvuotta suuremmat indeksitarkistukset. Myös julkisten kulutusmenojen kasvu kiihtyy, koska ansiotaso kohoaa 0,5 prosenttiyksikköä edellisvuotta enemmän.

Ennustejaksolla valtion ja kuntien lainanottotarve budjettiensa kattamiseksi on vuosittain noin 7 mrd. euroa. Niinpä hallituksen tavoitteena oleva velan varassa elämisen vähentäminen ei ennustejaksolla toteudu. Julkisyhteisöjen EMU-velan suhde nousee kolmen vuoden aikana 5,5 prosenttiyksikköä 68 prosenttiin eli merkittävästi EU:n vakaus- ja kasvusopimuksen ylintä sallittua 60 prosentin ohjearvoa suuremmaksi.

Taulukko: Julkisyhteisöjen tulot ja menot sekä rahoitusasema ja velka


Julkisyhteisöjen tulot ja menot v. 2015–2018 sekä rahoitusasema ja velka, % BKT:sta
Mrd. e Muutos, %
2015* 2016E 2017E 2018E 2015* 2016E 2017E 2018E
Omaisuus- ja yrittäjätulot 6,4 6,6 7,0 7,4 0,0 3,9 5,2 5,5
Välittömät verot 35,6 36,5 36,8 38,0 3,4 2,3 0,9 3,2
- kotitaloudet 29,6 30,2 30,1 30,8 1,8 1,9 -0,1 2,3
Välilliset verot 29,7 30,2 31,0 31,6 0,6 1,7 2,4 2,0
Sosiaalivakuutusmaksut 26,9 28,1 27,5 28,0 2,5 4,5 -2,3 1,7
- vakuutetut 8,5 9,1 9,6 10,3 1,8 6,7 5,0 7,8
Muut tulot1) 16,2 16,6 17,0 17,4 0,3 2,7 2,2 2,5
Tulot yhteensä 114,9 118,1 119,2 122,3 1,8 2,8 0,9 2,6
Kulutusmenot 51,0 51,8 52,0 52,8 0,6 1,5 0,5 1,5
Tukipalkkiot 2,8 2,9 2,9 2,9 5,6 1,0 0,0 1,0
Sosiaalivakuutusetuudet ja -avustukset 41,9 42,8 43,7 44,9 3,1 2,1 2,2 2,6
- työeläkkeet 25,2 26,0 26,9 27,9 3,2 2,9 3,5 4,0
- työttömyysturva 4,6 4,7 4,7 4,6 8,3 1,9 -0,7 -0,5
- muut menot 12,1 12,2 12,2 12,3 1,2 0,4 0,4 0,7
Korkomenot 2,5 2,5 2,5 2,6 -3,7 -0,4 -0,4 5,4
Kiinteät investoinnit 8,2 8,4 8,8 9,1 -5,1 3,5 4,0 3,8
Muut menot2) 14,2 14,5 14,7 15,0 0,9 2,2 1,7 2,3
Menot yhteensä 120,6 122,9 124,6 127,4 1,1 1,9 1,4 2,2
Bruttokansantuote (mh) 209,1 214,0 218,6 224,3 1,8 2,3 2,2 2,6
% BKT:sta
Julkisyhteisöjen rahoitusjäämä -2,8 -2,2 -2,5 -2,3
- valtio -3,0 -2,7 -2,8 -2,6
- paikallishallinto -0,6 -0,5 -0,6 -0,5
- sosiaaliturvarahastot 0,9 1,0 1,0 0,9
Julkisyhteisöjen perusjäämä -1,6 -1,1 -1,4 -1,1
- rakenteellinen rahoitusjäämä -1,5 -1,7 -2,0
Julkisyhteisöjen EMU-velka 62,6 64,4 66,5 68,0
Valtion velka 47,7 49,2 50,9 51,9
Veroaste 44,1 44,3 43,6 43,5
1) Liiketoiminnan tulot sekä poistot ja muut tulonsiirtotulot.
2) Liiketoiminnan kustannukset ml. kehitysapu ja EU-menot sekä muut tulonsiirtomenot. Ml. varastojen muutos ja maanostot.
Lähde: Kansantalouden tilinpito.
S16.2/g01tElinkeinoelämän tutkimuslaitos (ETLA)

Erityisteema: Rakenteellinen budjettitasapaino

Potentiaalinen tuotanto, tuotantokuilu ja rakenteellinen budjettitasapaino

Rakenteellinen budjettitasapaino on yksi keskeisistä EU-sääntöjen asettamista finanssipolitiikan mittareista. Sen laskentatapa käydään läpi seuraavassa lyhyesti, minkä jälkeen esitellään Etlan ennusteen mukainen rakenteellisen alijäämän kehitys sekä pohditaan tulosten merkitystä EU:n finanssipoliittisten sääntöjen kannalta.

Potentiaalisella tuotannolla viitataan siihen kansantalouden tuotannon tasoon, joka saavutettaisiin, jos kaikki tuotannontekijät (työvoima ja pääoma) hyödynnettäisiin tasapainoisella tasollaan. Finanssipolitiikan sääntöjen mukainen potentiaalisen tuotannon arvio pohjautuu ns. tuotantofunktiomenetelmään. Tämän menetelmän mukaan potentiaalinen tuotanto muodostetaan yhtälöstä

(1) \(Y_{pot} = TFP\cdot L^\alpha K^{1-\alpha}\)

missä \(L\) on potentiaalinen talouden käytettävissä oleva työvoima työtunneilla mitattuna, \(K\) on kansantalouden pääomakanta ja \(TFP\) on näiden tuotannontekijöiden kokonaistuottavuus, kun tuotantokapasiteetti on täyskäytössä.

Tuotantokuilulla mitataan talouden suhdannetilannetta, ts. kuinka kaukana toteutunut taloudellinen aktiviteetti on potentiaalisesta aktiviteetin tasosta. Kun potentiaalisen aktiviteetin taso on arvioitu, tuotantokuilu voidaan laskea kaavasta

(2) \(Y_{kuilu} = \frac{ Y – Y_{pot}}{Y_{pot}}\),

missä \(Y\) on toteutunut/ennustettu bruttokansantuote. Positiivinen tuotantokuilu viittaa korkeasuhdanteeseen, kun taas negatiivinen tuotantokuilu viittaa taantumaan.

Rakenteellinen budjettitasapaino (RBT) mittaa julkisen talouden suhdanneneutraalia sekä yksittäisistä meno- ja tuloeristä puhdistettua rahoitustasapainoa, ts. julkisen talouden rahoitustasapainoa, jos tuotanto olisi potentiaalisella tasollaan kullakin hetkellä. Indikaattori muodostetaan tuotantokuilun arvion pohjalta ottaen huomioon verotulojen ja julkisten menojen historiallinen herkkyys suhdannevaihteluille:

(3) \( RBT = BB – \varepsilon Y_{kuilu}\),

missä \(BB\) on julkisen sektorin nettoluotonanto puhdistettuna yksittäisistä meno- ja tuloeristä ja \(\varepsilon\) on budjetin suhdanneherkkyys.

Etlan ennuste

Komission tuotantokuilumenetelmää on seuraavassa sovellettu Etlan ennusteeseen. Arviossa käytettiin Euroopan komission ennustetta potentiaalisten työtuntien kehityksestä ja Etlan ennusteesta laskettua kokonaistuottavuussarjaa.

Vuoden 2016 osalta tuotantokuilun arvioidaan olevan noin -1,7 prosenttia potentiaalisen tuotannon tasosta, mikä on 0,1 prosenttiyksikköä komission toukokuun 2016 arvioita synkempi. Vuonna 2017 tuotantokuilun ennustetaan olevan noin -0,95 prosenttia komission arvioidessa sen olevan noin -1,2 prosenttia bkt:sta. Tuotantokuiluerot selittyvät pääsääntöisesti potentiaalisen tuotannon heikommilla odotuksilla Etlan ennusteessa.

Julkisen talouden rakenteellisen rahoitusaseman odotetaan olevan noin -1,7 prosenttia bkt:sta vuonna 2016 ja -2,0 prosenttia vuonna 2017. Vaikka nimellinen rahoitusasema vahvistuu Etlan ennusteessa 2016–2017, paraneminen on heikompaa kuin suhdanteen vahvistumisen perusteella voisi odottaa, ja siten rakenteellinen rahoitusasema heikkenee. Vuoden 2016 osalta synkempi ennusteemme suhteessa komissioon (-1,6 % bkt:sta) selittyy pääosin nimellisen rahoitusaseman huonommalla kehityksellä. Myös vuoden 2017 osalta rakenteellinen rahoitusasema on komissiota (-1,5 % bkt:sta) heikompi. Ero selittyy sekä nimellisen rahoitusaseman eroilla, että suhdanteen vaikutuksen nopeammalla pienenemisellä Etlan ennusteessa.

EU:n finanssipoliittisten sääntöjen noudattamisen osalta tilannekuva on pysynyt jokseenkin samana kuin kevään 2016 ennusteessa. Rakenteellinen rahoitusasema tulee ylittämään ennustejaksolla Suomelle asetetun keskipitkän aikavälin tavoitteen, -0,5 prosenttia kokonaistuotannon tasosta. Keskipitkän aikavälin tavoite on keskeisin finanssipolitiikan viitearvo EU:n vakaus- ja kasvusopimuksen ennaltaehkäisevän sääntökokonaisuuden piirissä.

Ollakseen merkittävä, sääntörikkomuksen tulee kuitenkin täyttää eräitä lisävaatimuksia. Sääntöjen noudattamisen kannalta keskeisimmässä jälkikäteisessä arvioinnissa merkittävä poikkeama voidaan todeta vain, jos poikkeama tavoitteesta oli edellisenä vuonna enemmän kuin 0,25 prosenttia kokonaistuotannosta. Lisäksi rahoitusaseman kehityksellä on merkitystä. Rikkomus edellyttää, että on havaittu toteutunut merkittävä poikkeama – vähintään 0,5 prosenttia kokonaistuotannosta yhtenä vuonna – keskipitkän aikavälin tavoitteeseen johtavalta polulta. Polulla rahoitusaseman on vahvistuttava pääsääntöisesti 0,5 prosenttia kokonaistuotannosta. Arvio poikkeamasta tehdään sekä rakenteellisen rahoitusaseman, että vaihtoehtoisen finanssipolitiikan muutoksen mittarin, menosäännön, perusteella ja lisäksi korjaustarve mitoitetaan suhdannetilanne huomioiden.

Menosäännön mukaan julkiset menot saavat kasvaa korkeintaan samaa vauhtia kuin referenssinä käytettävä keskipitkän aikavälin potentiaalinen bkt. Menosäännössä potentiaalinen tuotanto arvioidaan rakenteellisesta rahoitusasemasta poiketen keskipitkällä aikavälillä, julkisista menoista vähennetään suhdanneriippuvaisia eriä suoremmin kuin tuotantokuiluun ja vakioisiin suhdannejoustoihin perustuvissa arvioissa ja tulojen kehitystä mitataan havaittujen tuloperustepäätöksien ja niiden vaikutusarvioiden perusteella. Komission tapaa arvioida suhdannetilanteen vaikutusta sopeutuspolkuun esitellään tarkemmin Euroopan komission (2015) ”Making The Best Use Of The Flexibility Within The Existing Rules Of The Stability And Growth Pact” liitteessä 2.

Kaiken kaikkiaan komission laskentatavalla ja nykyinen suhdannetilanne arvioiden (tuotantokuilu, kasvun suhde potentiaalisen tuotannon kasvuun ja velan taso) rakenteellisen rahoitusaseman vahvistumistarpeen voidaan arvioida olevan 0,5 prosenttia kokonaistuotannosta vuonna 2016 ja 0,6 prosenttia kokonaistuotannosta vuonna 2017. Etlan ennusteen mukaisissa arvioissa tähän tavoitteeseen ei tulla pääsemään.

Hannu Kaseva

Hannu Kaseva

Tutkija, VTK
Alueet: julkinen talous, investoinnit, tuotanto, työllisyys
Tero Kuusi

Tero Kuusi

Tutkija, FT
Alue: rakenteellinen budjettitasapaino