Julkisyhteisöjen velkaantumisvauhti euromaiden kärkeä

Viime vuonna euroalueen kokonaistuotannon kasvun vauhdittuminen tervehdytti useimpien jäsenmaiden budjettitasapainoja ja käänsi euromaiden yhteenlasketun julkisen talouden velkaantuneisuuden laskuun. Hitaan elpymisen maissa kuten Ranskassa ja Italiassa sekä Suomessa budjettivajeet pysyivät suurina ja niiden julkisen velan BKT-suhde jatkoi kasvuaan.

Suomessa julkisyhteisöjen rahoitustasapainon suhde BKT:seen pysytteli edellisvuoden tavoin runsaassa 3 prosentissa. Valtion ja kuntien suuren alijäämän vuoksi niiden lainanotto lisääntyi vajaat 8 mrd. euroa, mikä nosti julkisen EMU-velan 129 mrd. euroon. EMU-velan suhde BKT:hen kohosi viime vuonna 3.3 prosenttiyksikköä 62.5 prosenttiin.

Suomen julkisen sektorin velkaantuneisuus on kasvanut yhtäjaksoisesti seitsemän vuoden ajan, ja sen taittaminen laskuun on ollut talouspolitiikan yksi suurimmista haasteista. Edellisten hallitusten rajuista veronkorotuksista ja joistakin menosäästöistä huolimatta julkisen velkaantuneisuuden taittaminen on karannut yhä kauemmas.

Julkisen talouden tervehdyttäminen vaatii järeämpiä toimia

Suomen hallituksen keskeisenä tavoitteena on valtion ja kuntien kroonisiksi muodostuneiden budjettivajeiden supistaminen ja julkisen velkaantuneisuuden taittaminen vaalikauden aikana. Tämän tavoitteen saavuttamiseksi hallitus ensitöikseen laati julkisten menojen 4 mrd. euron sopeutusohjelman.

Hallituksen menosäästöjä tärkeämpää on vientivetoisen talouskasvun käynnistäminen, koska julkisen talouden kestävä vakauttaminen edellyttää yksityisen sektorin tuottamien terveiden veropohjien kasvattamista.

Vientiyritysten kustannuskilpailukyvyn rapautuminen on ollut pitkään tiedossa ja laskemien mukaan vientialoilla työvoimakustannusten taakka on eri laskentatavoilla mitattuna 10–15 prosenttia keskeisiä kilpailijamaitamme suurempi.

Viime kesällä alkaneiden ja suurten eturistiriitojen sävyttämien ns. yhteiskuntasopimusneuvottelujen tuloksena työmarkkinaosapuolet saivat kuluvan vuoden alussa koottua yhteisen esityksen Suomen kilpailukykyohjelmaksi vuosille 2017–2020.

Kilpailukykyohjelma toteutukseen

Ennusteessa on oletettu, että työmarkkinoiden keskusjärjestöjen hyväksymä kilpailukykyohjelma toteutetaan, ja sitä terästetään palkankorotusten perusteita muuttamalla. Kilpailukykysopimus tarkoittaa sitä, että ensi vuoden palkankorotuksista luovutaan ja yritysten sosiaalivakuutusmaksuperusteita kevennetään vuosina 2017–2020 yhteensä 2.6 prosenttiyksiköllä.

Lisäksi kaikkien työssäkäyvien työaikaa pidennetään 3 työpäivällä vuodesta 2017 lukien ja julkisyhteisöjen henkilöstön lomarahoja leikataan 30 prosenttia vuosille 2017–2019. Tällä toimenpidekokonaisuudella yritysten yksikkötyökustannukset alenevat lähivuosina arviolta 4–5 prosenttia.

Kilpailukykyohjelman kustannukset katetaan vakuutetun sosiaalivakuutusmaksuja korottamalla ja leikkaamalla julkisen sektorin henkilöstön lomakorvauksia. Työnantajien sairausvakuutusmaksun alentamisen rahoittamiseksi valtion budjettirahoituksen tarve on ilmeinen, ja ohjelman alkuvuosina sitä tarvittaneen noin 300–400 milj. euroa (0.15 %-yksikköä suhteessa BKT:hen).

Kilpailukykyohjelman myönteiset vaikutukset julkiseen talouteen ovat selvän positiivisia, mutta budjettien tasapainottamiseksi veropohjia kasvattava toimenpidekokonaisuus ei näytä riittävän.

Uusien päätösperäisten toimenpiteiden ja kokonaistuotannon kasvun elpymisen yhteisvaikutuksena julkinen velkaantuminen hidastuu, mutta sen taittaminen laskuun siirtyy ensi vuosikymmenen puolelle. Ennustejakson lopulla vuonna 2018 valtion ja kuntien lainanottotarpeen ennustetaan pysyvän suurena, arviolta 7 mrd. euroa, ja julkisen velan suhde BKT:hen nousee viimevuotisesta 4.5 prosenttiyksiköllä 67 prosenttiin.

Julkisen velan BKT-suhde ylittää koko ennustejakson EU:n vakaus- ja kasvusopimuksen suurimman sallitun 60 prosentin rajan. Ylitys on sen verran suuri, ettei sitä enää pelasta edes EMU-rahoitusalijäämän ohjearvoa alempi rahoitusalijäämä. Vaikka sopimusrikkomuksesta seuraavien sanktioiden toimeenpanossa otetaan huomioon monenlaisia lieventäviä seikkoja kuten vaikeasti ennakoitavia menojen lisäyksiä (esim. pakolaisten maahanmuuton kustannukset), niin keskipitkän aikavälin rakenteellisen vajeen taso ja sen kehityssuunta viittaavat siihen, että Suomikin voi pian olla EU:n komission liiallisen alijäämän menettelyssä.

Julkisten menojen kasvu vaimenee lähivuosiksi

Julkisten menojen liiallisuus suhteessa verotulojen kehitykseen näkyy jokaisen julkisyhteisön rahoitusasemassa. Vuodesta 2011 lukien valtiosektorin menojen enemmyys on pysynyt yli 3 prosentissa suhteessa BKT:hen. Samoin kuntatalouden menot ovat joka vuosi kohonneet tuloja nopeammin vastaten 0.6 prosenttia BKT:sta. Sosiaaliturvarahastojen rahoitusasema on heikentynyt tuntuvimmin, sillä työeläkejärjestelmän menot ovat kivunneet tuloja suuremmiksi, ja tämä on supistanut sosiaaliturvarahastojen rahoitusylijäämän BKT-suhdetta neljän vuoden aikana 2.7 prosentista 1 prosenttiin.

Vuosina 2011–2015 julkiyhteisöjen yhteenlasketut menot kohosivat keskimäärin 3.3 prosenttia vuodessa, ja tuloissa jouduttiin tyytymään prosenttiyksikön verran hitaampaan kasvuun.

Ennustejaksolla julkisyhteisöjen menojen vuosikasvun ennustetaan hidastuvan 2 prosenttiin. Suhteessa kokonaistuotantoon julkiset menot alenevat prosenttiyksiköllä 57.7 prosenttiin. Laskua jouduttaa kokonaistuotannon kasvun vauhdittuminen, mikä automaattisesti hidastaa sosiaalimenojen kasvunopeutta. Sosiaalietuuksien ja avustusten kasvuvauhti vaimenee ennustejaksolla runsaalla prosenttiyksiköllä 2.4 prosenttiin.

Hallituksen toimeenpanemilla sopeutustoimilla on tärkeä rooli julkisten menojen kasvun hillinnässä. Tämä näkyy sosiaalimenojen lisäksi julkisen palvelutuotannon menoissa, joiden kasvu hidastuu tulevina vuosina vajaaseen 1 prosenttiin eli runsaan prosenttiyksikön verran menneitä vuosia hitaammaksi.

Hallitus joutunee säästämään lisää

Hallituksen tämän vuoden budjettiesityksen perusteella menoleikkausten nettomäärä (ml. panostukset kärkihankkeisiin ja väylien peruskorjauksiin) on tänä vuonna noin 0.7 mrd. euroa. Valtion talousarvion mukaan menosopeutus jää tänä vuonna noin 0.2 mrd. syksyn arviota pienemmäksi, koska mm. työttömyysturvan säästöä lykättiin ja eläkeläisten asumistuen leikkaus peruttiin.

Hallituksen menosäästöohjelman mukaan säästöurakka kasvaa lähivuosina, ja ennakoimattomia menopaineita on ilmaantunut. EU-aluetta kohdanneen pakolaisvyöryn vuoksi valtion ja kuntien maahanmuuton kokonaiskustannusten arvioidaan lisääntyvän vuosina 2016–2018 noin 800 milj. euroa (0.3 prosenttia BKT:sta).

Vaikeasti ennakoitavan muuttoaallon vuoksi pakolaismenojen kustannukset voivat moninkertaistua ja syödä leijonanosan koko vaalikaudelle kaavailluista menosäästöistä.

Verotettavat tulot hitaaseen kasvuun

Yritysten heikentyneen kilpailukyvyn ja vaimean vientisuhdanteen takia niiden luomien veropohjien kasvu on jäänyt hyvin hitaaksi. Vuosina 2011–2015 koko kansantalouden verotettavat tulot polkivat reaalisesti paikallaan.

Kuluvana vuonna yksityisen sektorin investointien kasvun ennustetaan käynnistyvän, ja vientikin elpyy pikku hiljaa.

Ensi vuonna kilpailukykypaketin positiiviset kerrannaisvaikutukset leviävät koko talouteen, mikä vauhdittaa verotettavien tulojen kasvua.

Kotitalouksien ja yritysten luomien veropohjien laajeneminen tuottaa hyvin verotuloja, sillä verokannat on kuluvalla vuosikymmenellä viritetty ennätyskorkeiksi. Niinpä vaatimatonkin kokonaistuotannon- ja tulojen kasvu vähentää tehokkaasti valtion ja kuntien velanottotarvetta.

Kansantalouden veroaste laskee

Kansantalouden kokonaisveroaste eli maksettujen verojen ja veroluonteisten maksujen suhde BKT:hen alenee ennustejaksolla vajaat 1 prosenttiyksikköä 44 prosenttiin. Veroasteen lasku johtuu suurimman verotaakan omaavien työtulojen ja yksityisen kulutuksen kansantuoteosuuden supistumisesta. Useissa verolajeissa veroaste kuitenkin nousee, kun verotuotot suhteutetaan niiden omiin veropohjiin.

Esimerkiksi kotitalouksien efektiivinen veroaste (verojen ja sosiaalivakuutusmaksujen osuus ansiotuloista) nousee ennustejaksolla 1.5 prosenttiyksikköä 32.5 prosenttiin, kun kilpailukykypakettiin sisältyvien työantajamaksujen siirtäminen palkansaajien maksettavaksi toteutuu (vakuutetun maksuperusteet nousevat yhteensä 2 %-yksikköä). Verotaakan lisäys on huomattava, kun oletetaan, että hallituksen lupaamasta 1 mrd. euron suuruisesta tuloverotuksen kevennyksestä arviolta puolet toteutetaan vuonna 2018.

Kotitalouksien efektiivistä verorasitusta kohottavat myös ripeästi kasvavat pääomatulot (yritysten maksamat osingot), joita verotetaan hieman ansiotuloja raskaammin.

Kulutuksen efektiivinen verotus pysyy koko ennustejakson 25.8 prosentissa.

Yritysten luomista veropohjista maksetut verot alenevat koko ennustejakson. Työnantajien kontolle sälytettyjen sosiaalivakuutusmaksujen osuus niiden maksamista palkoista alenee 1.8 prosenttiyksiköllä 20.3 prosenttiin. Mutta yritysten voitoista maksettava verokertymä kasvaa ripeästi, kun kilpailukykypaketti nostaa niiden verotettavia tuloksia nykyisellä 20 prosentin yhteisöverokannalla.

Taulukko: Julkisyhteisöjen tulot ja menot v. 2014-2018 sekä rahoitusasema ja velka, % BKT:sta


Julkisyhteisöjen tulot ja menot v. 2015–2018 sekä rahoitusasema ja velka, % BKT:sta
Mrd. e Muutos, %
2015* 2016E 2017E 2018E 2015* 2016E 2017E 2018E
Omaisuus- ja yrittäjätulot 6.7 7.1 7.6 8.2 4.6 5.2 6.8 8.1
Välittömät verot 35.8 37.0 38.0 39.2 3.9 3.2 2.8 3.3
- kotitaloudet 29.9 30.6 31.0 31.6 2.8 2.2 1.5 1.8
Välilliset verot 29.9 30.2 30.6 31.1 1.1 1.1 1.1 1.9
Sosiaalivakuutusmaksut 26.9 27.9 27.9 28.2 2.3 3.7 0.2 0.9
- vakuutetut 8.6 9.1 10.0 10.7 2.1 6.5 10.1 7.2
Muut tulot1) 16.1 16.6 16.9 17.3 0.9 2.8 2.1 2.5
Tulot yhteensä 115.4 118.7 121.0 124.1 2.4 2.8 1.9 2.6
Kulutusmenot 51.2 51.8 52.2 52.8 0.9 1.1 0.7 1.2
Tukipalkkiot 2.7 2.7 2.7 2.7 0.0 1.0 0.0 1.0
Sosiaalivakuutusetuudet ja -avustukset 41.6 42.8 43.9 45.0 3.9 2.8 2.5 2.6
- työeläkkeet 25.4 26.3 27.1 28.1 3.7 3.3 3.4 3.6
- työttömyysturva 4.9 5.1 5.2 5.2 14.7 4.0 1.7 0.6
- muut menot 11.3 11.5 11.6 11.7 0.5 1.0 1.0 1.0
Korkomenot 2.8 2.9 3.1 3.2 4.6 5.2 5.4 5.5
Kiinteät investoinnit 8.5 8.9 9.4 9.8 0.7 4.7 4.8 4.3
Muut menot2) 14.9 15.3 15.5 16.0 2.2 2.5 1.6 2.8
Menot yhteensä 121.8 124.5 126.7 129.5 2.1 2.2 1.8 2.2
Bruttokansantuote (mh) 207.0 213.7 218.0 224.4 0.8 3.2 2.0 3.0
% BKT:sta
Julkisyhteisöjen rahoitusjäämä -3.1 -2.7 -2.6 -2.4
- valtio -3.3 -3.1 -3.0 -2.6
- paikallishallinto -0.7 -0.6 -0.5 -0.5
- sosiaaliturvarahastot 1.0 1.0 0.9 0.6
Julkisyhteisöjen perusjäämä -1.7 -1.3 -1.2 -1.0
- rakenteellinen rahoitusjäämä -1.6 -1.5 -1.6 -1.8
Julkisyhteisöjen EMU-velka 62.6 63.9 65.9 67.1
Valtion velka 48.9 50.0 51.4 52.2
Veroaste 44.7 44.5 44.3 43.0
1) Liiketoiminnan tulot sekä poistot ja muut tulonsiirtotulot.
2) Liiketoiminnan kustannukset ml. kehitysapu ja EU-menot sekä muut tulonsiirtomenot. Ml. varastojen muutos ja maanostot.
Lähde: Kansantalouden tilinpito.
S16.1/g01tElinkeinoelämän tutkimuslaitos (ETLA)

Taulukko: Veroaste, % BKT:sta


Veroaste, % BKT:sta
2014* 2015* 2016E 2017E 2018E
Välittömät verot 16.8 17.3 17.3 17.4 17.5
- kotitaloudet 14.2 14.4 14.3 14.2 14.1
- yhteisöt 2.6 2.8 3.0 3.2 3.5
Välilliset verot 14.4 14.4 14.1 14.0 13.9
Sosiaalivakuutusmaksut 12.8 13.0 13.0 12.8 12.6
- vakuutetut 4.1 4.1 4.3 4.6 4.8
- työnantajat 8.7 8.9 8.8 8.2 7.8
Veroaste 44.0 44.7 44.5 44.3 43.9
Ansiotulojen veroaste1) 31.9 32.2 32.8 33.6 34.1
1) Kotitalouksien maksamat kaikki välittömät verot ja sosiaalivakuutusmaksut suhteessa ansiotuloihin (ansiotulot=palkkasumma+eläketulo+sairausvakuutus- ja työttömyyspäivärahat).
Lähde: Tilastokeskus.
S16.1/g02tElinkeinoelämän tutkimuslaitos (ETLA)

Erityisteema: Rakenteellinen budjettitasapaino

Rakenteellinen budjettitasapaino on yksi keskeisistä EU-sääntöjen asettamista finanssipolitiikan mittareista. Sen laskentatapa käydään läpi seuraavassa lyhyesti, minkä jälkeen esitellään ETLAn ennusteen mukainen rakenteellisen alijäämän kehitys sekä pohditaan tulosten merkitystä EU:n finanssipoliittisten sääntöjen kannalta.

Potentiaalisella tuotannolla viitataan siihen kansantalouden tuotannon tasoon, joka saavutettaisiin, jos kaikki tuotannontekijät (työvoima ja pääoma) hyödynnettäisiin tasapainoisella tasollaan. Finanssipolitiikan sääntöjen mukainen potentiaalisen tuotannon arvio pohjautuu ns. tuotantofunktiomenetelmään. Tämän menetelmän mukaan potentiaalinen tuotanto muodostetaan yhtälöstä.

(1) \(Y_{\text{pot}} = TFP\cdot L^\alpha K^{1-\alpha}\)

missä \(L\) on potentiaalinen talouden käytettävissä oleva työvoima työtunneilla mitattuna, \(K\) on kansantalouden pääomakanta ja \(TFP\) on näiden tuotannontekijöiden kokonaistuottavuus, kun tuotantokapasiteetti on täyskäytössä.

Tuotantokuilulla mitataan talouden suhdannetilannetta, t.s. kuinka kaukana toteutunut taloudellinen aktiviteetti on potentiaalisesta aktiviteetin tasosta. Kun potentiaalisen aktiviteetin taso on arvioitu, tuotantokuilu voidaan laskea kaavasta

(2) \(Y_{kuilu} = \frac{ Y – Y_{pot}}{Y_{pot}}\),

missä \(Y\) on toteutunut/ennustettu bruttokansantuote. Positiivinen tuotantokuilu viittaa korkeasuhdanteeseen, kun taas negatiivinen tuotantokuilu viittaa taantumaan.

Rakenteellinen budjettitasapaino (RBT) mittaa julkisen talouden suhdanneneutraalia sekä yksittäisistä meno- ja tuloeristä puhdistettua rahoitustasapainoa, ts. julkisen talouden rahoitustasapainoa, jos tuotanto olisi potentiaalisella tasollaan kullakin hetkellä. Indikaattori muodostetaan tuotantokuilun arvion pohjalta, ottaen huomioon verotulojen ja julkisten menojen historiallinen herkkyys suhdannevaihteluille:

(3) \( RBT = BB – \varepsilon Y_{kuilu}\),

missä \(BB\) on julkisen sektorin nettoluotonanto puhdistettuna yksittäisistä meno- ja tuloeristä ja \(\varepsilon\)ε¨ on budjetin suhdanneherkkyys.

ETLAn ennusteen mukainen rekenteellinen rahoitusasema

Komission tuotantokuilumenetelmää on seuraavassa sovellettu ETLA:n ennusteen mukaiseen tilanteeseen. Arviossa käytettiin Euroopan komission ennustetta potentiaalisten työtuntien kehityksestä ja ETLAn ennusteesta laskettua kokonaistuottavuussarjaa. Vuoden 2016 osalta tuotantokuilun arvioidaan olevan noin -2.0 prosenttia potentiaalisen tuotannon tasosta, mikä on 0.2 prosenttiyksikköä komission arvioita synkempi. Vuonna 2017 tuotantokuilun ennustetaan olevan noin -1.6 prosenttiyksikköä; komission arvio on noin -1.2 prosenttiyksikköä. Tuotantokuiluerot selittyvät pääsääntöisesti työtuntien lievästi komission odotuksia heikommalla kehityksellä ennustejaksolla.

Julkisen talouden rakenteellisen rahoitusaseman odotetaan pysyvän noin -1.5 prosentissa BKT:sta vuosina 2016–2017. Vuonna 2018 rakenteellinen rahoitusasema heikkenee hieman lisää. Vuosina 2016 ja 2017 arvio on varsin lähellä komission ennustetta: komissio ennustaa samalle ajanjaksolle noin 0.2 prosenttiyksikköä heikompaa rakenteellista alijäämää. Arvioiden eroa selittää suurimmaksi osaksi rakenteellinen korjaus, joka on ETLAn ennusteessa hieman suurempi.

Rakenteellinen rahoitusasema tulee ylittämään ennustejaksolla Suomelle asetetun keskipitkän aikavälin tavoitteen, -0.5 prosenttia kokonaistuotannon tasosta. Keskipitkän aikavälin tavoite on keskeisin finanssipolitiikan viitearvo EU:n vakaus- ja kasvusopimuksen ennaltaehkäisevän sääntökokonaisuuden piirissä.

Ollakseen merkittävä, sääntörikkomuksen tulee kuitenkin täyttää eräitä lisävaatimuksia. Sääntöjen noudattamisen kannalta keskeisimmässä jälkikäteisessä arvioinnissa merkittävä poikkeama voidaan todeta vain, jos poikkeama tavoitteesta oli edellisenä vuonna enemmän kuin 0.25 prosenttia kokonaistuotannosta. Lisäksi rahoitusaseman kehityksellä on merkitystä. Rikkomus edellyttää, että on havaittu toteutunut merkittävä poikkeama – vähintään 0.5 prosenttia kokonaistuotannosta yhtenä vuonna – keskipitkän aikavälin tavoitteeseen johtavalta polulta. Polulla rahoitusaseman on vahvistuttava pääsääntöisesti 0.5 prosenttia kokonaistuotannosta. Arvio poikkeamasta tehdään sekä rakenteellisen rahoitusaseman että vaihtoehtoisen finanssipolitiikan muutoksen mittarin, menosäännön, perusteella, ja lisäksi korjaustarve mitoitetaan suhdannetilanne huomioiden.

Menosäännön mukaan julkiset menot saavat kasvaa korkeintaan samaa vauhtia kuin referenssinä käytettävä keskipitkän aikavälin potentiaalinen BKT. Menosäännössä potentiaalinen tuotanto arvioidaan rakenteellisesta rahoitusasemasta poiketen keskipitkällä aikavälillä, julkisista menoista vähennetään suhdanneriippuvaisia eriä suoremmin kuin tuotantokuiluun ja vakioisiin suhdannejoustoihin perustuvissa arvioissa, ja tulojen kehitystä mitataan havaittujen tuloperustepäätöksien ja niiden vaikutusarvioiden perusteella.

Komission tapaa arvioida suhdannetilanteen vaikutusta sopeutuspolkuun esitellään tarkemmin Euroopan komission (2015) ”Making The Best Use Of The Flexibility Within The Existing Rules Of The Stability And Growth Pact” liitteessä 2.

Kaiken kaikkiaan komission laskentatavalla ja nykyinen suhdannetilanne arvioiden (tuotantokuilu, kasvun suhde potentiaalisen tuotannon kasvuun ja velan taso) rakenteellisen rahoitusaseman vahvistumistarpeen voidaan arvioida olevan 0.5 prosenttia kokonaistuotannosta vuonna 2016 ja 0.6 prosenttia kokonaistuotannosta vuonna 2017. ETLAn ennusteen mukaisissa arvioissa tähän tavoitteeseen ei tulla pääsemään.

Hannu Kaseva

Hannu Kaseva

Tutkija, VTK
Alueet: julkinen talous, investoinnit, tuotanto, työllisyys
Tero Kuusi

Tero Kuusi

Tutkija, FT
Alue: rakenteellinen budjettitasapaino