Julkisen talouden alijäämä supistuu hitaasti

Julkisyhteisöjen tulojen ja menojen erotus on tänä vuonna 2 prosenttia suhteessa bruttokansantuotteeseen eli julkinen EMU-vaje pysyy viime vuodelle arvioidun suuruisena. Julkisen vajeen bkt-suhteen vakautumisesta huolimatta valtion ja kuntien rahoitusalijäämästä määrittyvä julkinen velkaantuneisuus lisääntyy. Julkisen EMU-velan suhde bkt:hen nousee tänä vuonna 1,6 prosenttiyksikköä 65 prosenttiin.

Ennustejakson jälkipuoliskolla julkisyhteisöjen rahoitusalijäämän bkt-suhteen arvioidaan supistuvan vuosittain noin 0,25 prosenttiyksikköä, joten ennustejakson päättyessä vuonna 2019 se on 1,5 prosenttia. Julkisen velkaantuneisuuden kasvu hidastuu ja näillä näkymin se taittuu laskuun vasta ennustejakson jälkeen vuonna 2020.

Ennustettu 1,5 prosentin bruttokansantuotteen kasvu ei riitä kattamaan matala työllisyysasteen veromenetyksiä ja vauhdikkaan eläköitymisen menolisäyksiä, vaikka julkisen talouden tasapainottamista jatketaan ja kilpailukykyohjelman mukaisesti yksikkötyökustannukset alenevat ennustejaksolla noin 5 prosentilla suhteessa keskeisiin kilpailijamaihimme.

Julkisten menojen kasvu hidastuu tänä vuonna

Julkisten alojen henkilöstön palkkajäädytys ja julkisten työnantajien sosiaalivakuutusmaksujen tuntuva aleneminen sekä hallituksen menosopeutukseen liittyvien indeksitarkistusten jäädytys hidastavat julkisen kulutuksen kustannusten nousua tänä vuonna. Julkisen kulutuksen hintojen nousuvauhdin arvioidaan hidastuvan viime vuoden 1,1 prosentista 0,3 prosenttiin.

Julkinen kulutus supistuu reaalisesti tänä vuonna, kun rakenteelliset säästötoimet supistavat varhaiskasvatuksen ja koulutuksen sekä tutkimuksen menoja. Myös julkisen alan henkilöstön lomakorvauksen leikkaus 30 prosentilla ja pakolaisvirran normalisoituminen supistavat kulutusmenoja tänä vuonna.

Julkisyhteisöjen investointien käypähintainen arvo kasvaa tänä vuonna 5 prosenttia, kun mm. sairaalarakentaminen vilkastuu ja talonrakennusbuumi lisää kuntien maa- ja vesirakennusinvestointeja.

Julkisia menosäästöjä tehtiin myös sosiaalimenoihin. Perusturvaan laskettavien etuuksien (kansaneläkelaitoksen etuudet ja avustukset) indeksikorotukset jäädytettiin ja useimpien etuuksien reaaliarvoa aleni. Perusturvamenojen kasvun odotetaan hidastuvan viime vuoden 2 prosentista 0,5 prosenttiin.

Menojen sopeutusohjelman mukaisesti ansiosidonnaisen työttömyysturvan kestoa lyhennettiin tänä vuonna 100 päivää. Menosäästö ja työttömyyden lasku tänä vuonna supistavat ansiosidonnaisia työttömyyspäivärahamenoja tänäkin vuonna 5 prosenttia.

Työeläkemenojen kasvun arvioidaan kiihtyvän 0,6 prosenttiyksikköä 3,8 prosenttiin, sillä etuuksiin tehdään viimevuotista suuremmat indeksitarkistukset. Reaalisesti työeläkemenot kohoavat saman verran kuin viime vuonna.

Julkisen velan korkomenot supistuivat viime vuonna 7 prosenttia. Tänä vuonna korkomenojen laskun odotetaan pysähtyvän, sillä valtion ja kuntien lainanottotarve on yli 6 mrd. euroa kasvattaen samalla summalla julkisen velan määrää.

Julkisten kokonaismenojen suhde bruttokansantuotteeseen alenee tänä vuonna kokonaistulojen laskun tahdissa eli 0,6 prosenttiyksikköä 55,7 prosenttiin.

Kokonaisveroasteen lasku näennäistä

Vaalikauden loppuun ulottuvan monipolvisen kilpailukykysopimuksen (mm. yritysten ja julkisyhteisöjen työnantajamaksuja alennetaan ja niistä osa siirretään työntekijöiden maksettavaksi ja sopimuskorotusten jäädytys tälle vuodelle) myötäjäisenä kotitaloudet saivat 0,6 mrd. euron veronkevennyksen.

Ennusteen mukaan kilpailukykysopimus hidastaa hieman kotitalouksien veropohjien (palkkasumma ja yksityinen kulutus) kasvua tänä vuonna, mutta yritysten verotettavien tulosten koheneminen vahdittaa veronalaisten yhteisö- ja pääomatulojen kasvua. Kotitalouksien ja yritysten yhteenlaskettu veropohja kasvaa ennusteen mukaan 2,4 prosenttia, ja ylittää näin käypähintaisen bruttokansantuotteen kasvun 0,2 prosenttiyksiköllä.

Kansantalouden kokonaisveroaste alenee tänä vuonna 0,6 prosenttiyksikköä 43,5 prosenttiin. Verorasituksen lasku on kuitenkin näennäistä, sillä kilpailukykysopimuksen mukaisesti työnantajamaksuja laskettiin palkansaajamaksujen korotuksia enemmän. Maksuperusteiden muutoksen erotuksen (0,4 prosenttiyksikköä) maksaa valtio tulonsiirtona kansaneläkelaitokselle, joten siirto ei näy kokonaisverotuloissa.

Kotitalouksille suunnattu verokevennys ja palkansaajamaksujen korotukset alentavat ansiotulojen verokertymän bkt-suhdetta 0,1 prosenttiyksikköä. Ansiotulojen efektiivinen veroaste kuitenkin kiristyy, kun tarkasteluun lisätään mm. kotitalouksien maksamat kiinteistöverot. Lisäksi veroastetta kohottaa kotitalouksien verotettavien tulojen lisääntyminen kokonaistuotannon kasvua hitaammin.

Veroastetta alentaa myös välillisen verotuksen tuoton bkt-osuuden lasku arviolta 0,1 prosenttiyksikköä, koska viime vuoden vertailupohja nousi korkeaksi mm. tukkukauppasektorin valmisteveron alaisten varasto-ostojen ajoittumisen vuoksi.

Työnantajien välilliset työvoimakustannukset alenevat tänä vuonna arviolta 0,6 prosenttiyksikköä suhteessa bkt:seen, mutta yrityssektorin verotettavat tulokset kohenevat niin, että yhteisöjen ja yritysten veromenojen kokonaismäärän bkt-osuus putoaa 0,4 prosenttiyksikköä.

Julkisyhteisöjen muiden tulojen (mm. valtion ja työeläkelaitosten omaisuustulot, EU:lta saatavat tulonsiirrot sekä julkisyhteisöjen liiketoiminnan tuotos) lasku jatkuu tänä vuonna. Muiden tulojen heikko kehitys johtuu pääomatulojen laskusta, jota on jouduttanut osittain rahastoivan työeläkejärjestelmän tuloalijäämän kasvu ja eläkevarojen matala tuottoaste.

Julkisyhteisöjen kokonaistulojen suhde bkt:hen alenee tänä vuonna 0,6 prosenttiyksikköä 53,7 prosenttiin.

Taulukko: Veroaste


Veroaste, % BKT:sta
2015 2016* 2017E 2018E 2019E
Välittömät verot 16,6 16,6 16,6 16,6 16,6
- kotitaloudet 13,1 13,0 12,8 12,7 12,6
- yhteisöt 3,5 3,6 3,8 3,9 4,0
Välilliset verot 14,2 14,4 14,4 14,2 14,1
Sosiaalivakuutusmaksut 12,9 13,0 12,6 12,4 12,3
- vakuutetut 4,1 4,3 4,4 4,7 4,8
- työnantajat 8,7 8,7 8,1 7,8 7,5
Veroaste 43,7 44,1 43,5 43,3 43,1
Ansiotulojen veroaste1) 30,3 30,6 30,8 31,2 31,4
1) Kotitalouksien maksamat kaikki välittömät verot ja sosiaalivakuutusmaksut suhteessa ansiotuloihin (ansiotulot=palkkasumma+eläketulo+sairausvakuutus- ja työttömyyspäivärahat).
Lähde: Tilastokeskus.
S17.1/g02tElinkeinoelämän tutkimuslaitos (ETLA)

Budjetit tasapainottuvat tavoitteita hitaammin

Suomen julkisen talouden rahoitusvajeen supistaminen on pysynyt keskeisenä finanssipolitiikan tavoitteena koko vuosikymmenen. Vuosikymmenen alkupuoliskolla verojen korotuksiin ja julkisten menojen säästöihin sekä maltillisiin palkankorotuksiin perustunut talouspolitiikka ei kuitenkaan tuonut mainittavia tuloksia, sillä taloustaantuma jatkui ja julkinen velkaantuneisuus ylitti vuonna 2015 EMU-sopimuksen 60 prosentin viitearvon.

Vuonna 2015 nimitetty uusi hallitus linjasi ohjelmassaan koko talouspolitiikan kurssin aivan uuteen uskoon. Uuden talouslinjauksen päätavoitteeksi asetettiin velkaantuneisuuden taittaminen julkisten menojen sopeutuksella ja ns. sisäisen devalvaation toteuttaminen hallituksen ja työmarkkinajärjestöjen kilpailukykysopimuksella.

Sisäisen devalvaation hyödyt kokonaistuotannon kasvulle ovat kiistattomat, sillä yksikkötyökustannusten alentaminen parantaa aikaa myöten viennin kustannuskilpailukykyä, lisää ulkomaisten yritysten kiinnostusta investoida Suomeen ja parantaa myös tuontia korvaavan tuotannon kannattavuutta. Julkisten menoleikkausten välttämättömyyttä korosti Suomen valtion heikentynyt luottokelpoisuus ja uhka talouspolitiikan ohjasten menettämisestä EU:n komissiolle.

Julkisyhteisöjen vaje supistui viime vuonna

Talouspolitiikan kurssikorjauksen myönteisistä vaikutuksista on jo saatu viitteitä, sillä yritysten ja kotitalouksien luottamus on vahvistunut ja investoinnit ovat lähteneet kasvuun.

Julkisyhteisöjen rahoitusvaje supistui viime vuonna arviolta 1,5 mrd. euroa, kun kokonaistuotannon kasvun vauhdittumisen myötä veropohjat ja kokonaisverokertymä kohosivat etukäteisarvioita vauhdikkaammin. Rahoitusvajeen suhde bruttokansantuotteeseen laski viime vuonna arviolta 0,8 prosenttiyksikköä 2 prosenttiin, mikä nosti meidät eurooppalaisessa tasapainottumisvertailussa pahnanpohjilta keskikastiin.

Ilman julkisten menojen sopeutustoimia rahoitusvaje olisi muodostunut suuremmaksi, koska vuoden 2015 pakolaistulvan aikaansaamat turvapaikkamenot ja hallituksen kärkihankerahoitus lisääntyivät viime vuonna yhteensä noin 0,7 mrd. euroa.

Julkisten budjettien tasapainottuminen hidasti julkisen velkaantuneisuuden kasvua, ja valtio kykeni kertaluontoisin toimin (valtio käytti kassavarojaan alijäämänsä kattamiseen noin 3 mrd. euroa) vakauttamaan velan bkt-suhteen vuoden 2015 tasolle eli 63,5 prosenttiin.

Tasapainottumista hidastaa erittäin korkea työllistymisvero

Julkisen talouden hitaan tasapainottumisen syyt ovat moninaisia ja kytkennässä mm. vientikysynnän kasvun voimakkuuteen, kilpailukykyohjelman avoinna olevista osioista sopimiseen (mm. työpaikalla tapahtuva sopiminen) ja menosopeutuksen läpivientiin suunnitellussa mittakaavassa.

Edellä mainittujen tekijöiden lisäksi julkisyhteisöjen tuloalijäämäisyyteen vaikuttaa tuloverotuksen jyrkkä progressio, kun rajaveroasteet kohoavat rajusti etenkin matalilla tulotasoilla. Tuloverotuksen jyrkän progression haittavaikutukset näkyvät alhaisena työllisyysasteena ja julkisyhteisöjen rahoitusongelmina. Esimerkiksi meneillään oleva kiivas eläköityminen alentaa efektiivisiä veroasteita, koska matalammin verotettujen eläketulojen osuus ansiotuloista kasvaa. Toisaalta sosiaaliturvan varaan pudonneet lukittuvat tukien käyttäjiksi, koska paluu työmarkkinoille muodostuu tuloverotuksen rajun kiristymisen takia kannattamattomaksi.

Taulukko: Julkisyhteisöjen tulot ja menot sekä rahoitusasema ja velka


Julkisyhteisöjen tulot ja menot v. 2016–2019 sekä rahoitusasema ja velka, % BKT:sta
Mrd. e Muutos, %
2016* 2017E 2018E 2019E 2016* 2017E 2018E 2019E
Omaisuus- ja yrittäjätulot 6,1 6,2 6,4 6,7 -5,8 2,0 3,6 4,0
Välittömät verot 35,6 36,4 37,4 38,6 2,3 2,0 3,0 3,2
- kotitaloudet 28,0 28,1 28,7 29,4 1,9 0,5 2,0 2,3
Välilliset verot 30,9 31,5 32,1 32,8 3,9 1,8 2,0 2,3
Sosiaalivakuutusmaksut 27,9 27,5 28,0 28,6 3,7 -1,5 1,7 2,0
- vakuutetut 9,2 9,7 10,5 11,1 5,9 5,8 7,9 5,4
Muut tulot1) 16,0 16,2 16,4 16,6 1,9 1,2 1,5 1,4
Tulot yhteensä 116,5 117,7 120,4 123,4 2,5 1,0 2,3 2,5
Kulutusmenot 51,6 51,6 52,3 53,2 1,1 -0,1 1,5 1,6
Tukipalkkiot 2,8 2,8 2,8 2,9 -1,0 0,0 1,0 1,0
Sosiaalivakuutusetuudet ja -avustukset 42,9 43,9 45,0 46,1 2,3 2,3 2,5 2,6
- työeläkkeet 26,0 27,0 28,0 29,1 3,2 3,8 3,8 3,9
- työttömyysturva 4,6 4,5 4,4 4,3 -0,9 -2,1 -1,3 -1,5
- muut menot 12,3 12,4 12,5 12,6 1,5 0,7 1,0 1,0
Korkomenot 2,3 2,3 2,4 2,5 -7,5 0,0 2,8 4,7
Kiinteät investoinnit 8,3 8,7 9,0 9,2 1,1 5,0 3,8 2,6
Muut menot2) 12,9 12,9 12,9 13,0 0,2 0,4 0,1 0,8
Menot yhteensä 120,8 122,2 124,5 126,9 1,2 1,2 1,9 2,0
Bruttokansantuote (mh) 214,5 219,2 225,4 232,4 2,4 2,2 2,8 3,1
% BKT:sta
Julkisyhteisöjen rahoitusjäämä -2,0 -2,0 -1,8 -1,5
- valtio -2,6 -2,6 -2,3 -1,9
- paikallishallinto -0,5 -0,5 -0,4 -0,4
- sosiaaliturvarahastot 1,0 1,0 0,9 0,8
Julkisyhteisöjen perusjäämä -0,9 -1,0 -0,7 -0,4
- rakenteellinen rahoitusjäämä -0,8 -1,4 -1,4
Julkisyhteisöjen EMU-velka 63,3 64,9 65,5 65,7
Valtion velka 47,6 49,1 49,7 49,8
Veroaste 44,1 43,5 43,3 43,1
1) Liiketoiminnan tulot sekä poistot ja muut tulonsiirtotulot.
2) Liiketoiminnan kustannukset ml. kehitysapu ja EU-menot sekä muut tulonsiirtomenot. Ml. varastojen muutos ja maanostot.
Lähde: Kansantalouden tilinpito.
S17.1/g01tElinkeinoelämän tutkimuslaitos (ETLA)

Erityisteema: Rakenteellinen budjettitasapaino


Kirjoittanut

Rakenteellinen budjettitasapaino on yksi keskeisistä EU-sääntöjen asettamista finanssipolitiikan mittareista. Sen laskentatapa käydään läpi seuraavassa lyhyesti, minkä jälkeen esitellään Etlan ennusteen mukainen rakenteellisen alijäämän kehitys sekä pohditaan tulosten merkitystä EU:n finanssipoliittisten sääntöjen kannalta.

Potentiaalinen tuotanto, tuotantokuilu ja rakenteellinen budjettitasapaino

Potentiaalisella tuotannolla viitataan siihen kansantalouden tuotannon tasoon, joka saavutettaisiin, jos kaikki tuotannontekijät (työvoima ja pääoma) hyödynnettäisiin tasapainoisella tasollaan. Finanssipolitiikan sääntöjen mukainen potentiaalisen tuotannon arvio pohjautuu ns. tuotantofunktiomenetelmään. Tämän menetelmän mukaan potentiaalinen tuotanto muodostetaan yhtälöstä.

(1) \(Y_{pot} = TFP\cdot L^\alpha K^{1-\alpha}\),

missä \(L\) on potentiaalinen talouden käytettävissä oleva työvoima työtunneilla mitattuna, \(K\) on kansantalouden pääomakanta ja \(TFP\) on näiden tuotannontekijöiden kokonaistuottavuus, kun tuotantokapasiteetti on täyskäytössä.

Tuotantokuilulla mitataan talouden suhdannetilannetta, t.s. kuinka kaukana toteutunut taloudellinen aktiviteetti on potentiaalisesta aktiviteetin tasosta. Kun potentiaalisen aktiviteetin taso on arvioitu, tuotantokuilu voidaan laskea kaavasta

(2) \(Y_{kuilu} = \frac{ Y – Y_{pot}}{Y_{pot}}\),

missä \(Y\) on toteutunut/ennustettu bruttokansantuote. Positiivinen tuotantokuilu viittaa korkeasuhdanteeseen, kun taas negatiivinen tuotantokuilu viittaa taantumaan.

Rakenteellinen budjettitasapaino (\(RBT\)) mittaa julkisen talouden suhdanneneutraalia sekä yksittäisistä meno- ja tuloeristä puhdistettua rahoitustasapainoa, ts. julkisen talouden rahoitustasapainoa, jos tuotanto olisi potentiaalisella tasollaan kullakin hetkellä. Indikaattori muodostetaan tuotantokuilun arvion pohjalta, ottaen huomioon verotulojen ja julkisten menojen historiallinen herkkyys suhdannevaihteluille:

(3) \( RBT = BB – \varepsilon Y_{kuilu}\),

missä \(BB \)on julkisen sektorin nettoluotonanto puhdistettuna yksittäisistä meno- ja tuloeristä ja \(\varepsilon\) on budjetin suhdanneherkkyys.

Etlan ennuste

Komission tuotantokuilumenetelmää on seuraavassa sovellettu Etlan ennusteeseen. Arviossa käytettiin Etlan ennusteesta laskettua kokonaistuottavuussarjaa sekä komission arvioimaa potentiaalisten työtuntien määrää, jota on kuitenkin arvioitu alaspäin vastaamaan paremmin Etlan ennusteen heikompaa työllisyyskehitystä.

Vuoden 2016 osalta tuotantokuilun arvioidaan olevan noin -2,1 prosenttia potentiaalisen tuotannon tasosta, mikä on noin 0,3 prosenttiyksikköä synkempi kuin komission talven 2017 arvio. Ero selittyy potentiaalisen kokonaistuottavuuden heikommalla kehityksellä Etlan ennusteessa. Vuonna 2017 tuotantokuilun ennustetaan olevan noin -1,2 prosenttia ja vuonna 2018 noin -0,6 prosenttia. Vuoden 2017 osalta Etlan ja komission arviot ovat lähes samat. Vuoden 2018 osalta komission arvio on noin 0,2 prosenttia synkempi.

Julkisen talouden rakenteellisen rahoitusaseman odotetaan olevan noin -0,8 prosenttia bkt:sta vuonna 2016 ja noin -1,4 prosenttia vuosina 2017 ja 2018. Erityisesti vuoden 2016 osalta rakenteellisen rahoitusaseman arvio on myönteisempi kuin Euroopan komissiolla, joka arvioi talviennusteessaan sen olevan -1,2 prosenttia. Vuoden 2016 osalta komissiota myönteisempi ennuste rahoitusasemasta perustuu pääosin voimakkaampaan nimellisen rahoitusaseman parantumiseen, mutta osittain myös suurempaan arvioon suhdanteen negatiivisesta vaikutuksesta rahoitusasemaan Etlan ennusteessa. Etla ennustaa rakenteellisen rahoitusaseman jälleen heikkenevän vuosina 2017 ja 2018 komission ennusteen mukaisesti.

Rakenteellinen rahoitusasema tulee jäämään ennustejaksolla Suomelle asetetusta keskipitkän aikavälin tavoitteesta, -0,5 prosenttia kokonaistuotannon tasosta. Keskipitkän aikavälin tavoite on keskeisin finanssipolitiikan viitearvo EU:n vakaus- ja kasvusopimuksen ennaltaehkäisevän sääntökokonaisuuden piirissä.

Ollakseen merkittävä, sääntörikkomuksen tulee kuitenkin täyttää eräitä lisävaatimuksia. Sääntöjen noudattamisen kannalta keskeisimmässä jälkikäteisessä arvioinnissa merkittävä poikkeama voidaan todeta vain, jos poikkeama tavoitteesta oli edellisenä vuonna enemmän kuin 0,25 prosenttia kokonaistuotannosta. Lisäksi rahoitusaseman kehityksellä on merkitystä. Rikkomus edellyttää, että on havaittu toteutunut merkittävä poikkeama – vähintään 0,5 prosenttia kokonaistuotannosta yhtenä vuonna – keskipitkän aikavälin tavoitteeseen johtavalta polulta. Polulla rahoitusaseman on vahvistuttava pääsääntöisesti 0,5 prosenttia kokonaistuotannosta. Arvio poikkeamasta tehdään sekä rakenteellisen rahoitusaseman, että vaihtoehtoisen finanssipolitiikan muutoksen mittarin, menosäännön, perusteella, ja lisäksi korjaustarve mitoitetaan suhdannetilanne huomioiden.

Menosäännön mukaan julkiset menot saavat kasvaa korkeintaan samaa vauhtia kuin referenssinä käytettävä keskipitkän aikavälin potentiaalinen bkt. Menosäännössä potentiaalinen tuotanto arvioidaan rakenteellisesta rahoitusasemasta poiketen keskipitkällä aikavälillä, julkisista menoista vähennetään suhdanneriippuvaisia eriä suoremmin kuin tuotantokuiluun ja vakioisiin suhdannejoustoihin perustuvissa arvioissa, ja tulojen kehitystä mitataan havaittujen tuloperustepäätöksien ja niiden vaikutusarvioiden perusteella. Komission tapaa arvioida suhdannetilanteen vaikutusta sopeutuspolkuun esitellään tarkemmin Euroopan komission (2015) Making The Best Use Of The Flexibility Within The Existing Rules Of The Stability And Growth Pact liitteessä 2.

Etlan ennusteen perusteella Suomi tulee täpärästi rikkomaan rakenteellisen alijäämän tavoitetta vuoden 2016 jälkikäteisen arvioinnin osalta. Kokonaisuutena poikkeaman ei voi kuitenkaan katsoa olevan kovin merkittävä. Vuosien 2017 ja 2018 ennusteiden perusteella poikkeama tulee jatkossa jälleen suuremmaksi.

Hannu Kaseva

Hannu Kaseva

Tutkija, VTK
Alueet: julkinen talous, investoinnit, tuotanto, työllisyys