Julkinen talous

Budjettitasapaino häämöttää

Tuoreimpien tilastolukujen mukaan julkisyhteisöjen alijäämä suhteessa bruttokansantuotteeseen supistui viime vuonna lähes prosenttiyksiköllä 0,9 prosenttiin, joten Suomen julkinen talous näyttää tervehtyneen selvästi enemmän kuin euroalueella keskimäärin. Rahoitusvajeen supistumisen ja velanottoa vähentävien muiden toimien ansiosta julkisen velan bkt-suhde supistui vajaan prosenttiyksikön 62,4 prosenttiin.

Julkisen talouden ennusteessa vuosille 2018–2020 on oletettu, että julkisten menojen sopeutustoimissa ei enää lipsuta, eikä ensi vuonna nimitettävä uusi hallitus ryhdy julkisia menoja lisääviin toimiin. Ennusteen verolinjaus nojaa siihen, että hallituksen kaavailemat veronkorotukset ja kilpailukykysopimukseen (kiky-sopimus) sisältyvät sosiaalivakuutuksen maksumuutokset vuosille 2019–2020 toteutetaan ilman palkansaajille maksettavaa verokompensaatiota. Työmarkkinapolitiikasta oletetaan, ettei tulevilla palkkaratkaisuilla vaaranneta vientiyritysten kustannuskilpailukykyä.

Valmisteilla oleva maakuntahanke on tarkoitus toteuttaa vuonna 2020, jolloin kansantalouden tilinpitokin laajenee ja saa uuden maakunnat-nimisen institutionaalisen sektorin. Uudistuksen käynnistäminen lisää julkisen hallinnon menoja ennustejaksolla mm. konsultointi- ja tietojärjestelmäkustannuksina. Valtiovarainministerin arvion mukaan uudistus lisää kertaluonteisesti valtion menoja noin 1 mrd. euroa vuonna 2020. Maakuntahankkeen epävarmuuden takia vuodelle 2020 ennakoitua menolisäystä ei ole otettu mukaan tähän budjettiennusteeseen.

Julkisten menojen kasvu vauhdittuu tänä vuonna 2 prosenttiin

Tänä vuonna julkisyhteisöjen kokonaismenojen nimellisen kasvun arvioidaan vauhdittuvan 2 prosenttiyksiköllä 2,1 prosenttiin.

Menojen kasvun kiihtymiseen vaikuttavat merkittävimmin kulutus- ja sosiaalimenoihin viime vuonna tehdyt säästöt, joita ei enää tänä vuonna jatketa (julkisen sektorin henkilöstön lomaraha pieneni ja perusturvamenoja supistettiin 1 prosentin indeksileikkauksella). Näiden säästöpäätösten takia viime vuoden julkisten menojen hinnat laskivat 0,7 prosenttia ja tänä vuonna niiden ennustetaan kohoavan 1,2 prosenttia.

Reaalisesti julkisten kokonaismenojen kasvu vauhdittuu tänä vuonna 0,5 prosenttiyksikköä 1,5 prosenttiin, kun mm. työttömyyteen liittyvien menojen kasvu hidastuu ja julkiset investointimenot kääntyvät uudelleen kasvuun.

Menot kasvavat reaalisesti 1,5 prosenttia

Ennustejakson lopulla vuosina 2018–2020 julkisten kokonaismenojen kasvun arvioidaan vauhdittuvan 2,5–3 prosenttiin. Menotasoa nostaa ensi vuodesta lukien yleisen kustannustason kohoaminen, sillä työeläkkeitä korotetaan joka vuosi suuremmilla indeksitarkistuksilla ja perusturvamenojen indeksijäädytyksistä luovutaan.

Ansiotason nousu vauhdittaa myös julkisen kulutuksen kasvua, sillä valtaosa niistä on henkilöstön palkkamenoja. Vuonna 2020 normaaliin lomarahakäytäntöön palaaminen vauhdittaa kulutusmenojen kasvun 2,7 prosenttiin.

Reaalisesti julkiset kokonaismenot, jotka karkeasti kuvaavat sosiaalietuuksien saajien ja julkisen henkilöstön yhteenlaskettua lukumäärää, kasvavat vuosittain 1,5 prosenttia.

Julkisyhteisöjen tulot kasvavat menoja enemmän

Kokonaistuotannon vahva kasvu ja ansiotason kohoaminen vauhdittavat hieman veropohjien kasvua tänä vuonna. Verotettavat tulot ja verollinen kulutus yhteenlaskettuna kasvaa tänä vuonna runsaat 4 prosenttia eli 0,2 prosenttiyksikköä viimevuotista vauhdikkaammin.

Julkisyhteisöjen keräämien vero- ja veroluonteisten maksutulojen arvioidaan kohoavan tänä vuonna 2,8 prosenttia eli runsaan 1 prosenttiyksikön verran veropohjien kasvua hitaammin.

Verotulojen veropohjaa hitaampaan kasvuun vaikuttaa yhteisöverotuoton kasvun pysähtyminen, koska viime vuoden kertaluonteista veronlisäystä ei tälle vuodelle ole odotettavissa. Myös kulutusveron tuotto kasvaa jonkin verran verollista kulutusta hitaammin, sillä kasvavat vientitoimitukset lisäävät arvonlisäveron palautuksia.

Julkisyhteisöjen muut tulot, jotka koostuvat mm. valtion ja työeläkelaitosten omaisuustuloista, julkisyhteisöjen tariffi- ja asiakasmaksutuloista sekä EU:lta saaduista tulonsiiroista, ennustetaan kääntyvän tänä vuonna 2 prosentin kasvuun. Tänä vuonna näiden muiden tulojen kasvua vauhdittavat hieman kasvavat omaisuustulot.

Julkisyhteisöjen kokonaistulojen ennustetaan lisääntyvän tänä vuonna 2,6 prosenttia eli 0,8 prosenttiyksikköä viimevuotista vauhdikkaammin.

Veroaste vakautuu 42,5 prosenttiin

Ennustejaksolla julkisyhteisöjen kokonaistulojen kasvu kiihtyy vuosittain, ja vuonna 2020 niiden arvioidaan kasvavan vajaat 4 prosenttia. Vero- ja veroluonteiset maksut lisääntyvät ensi vuodesta lukien likimain veropohjien kasvua vastaten, joten kansantalouden verorasitus pysyy ennallaan 42,4 prosentissa.

Ennustejakson lopulla vuosina 2019–2020 ripeimmin kasvavat yritysten verotettavat tulot, mikä nykyisellä yhteisö- ja pääomaverokannalla vauhdittaa koko tuloveron tuoton keskimäärin 4 prosenttiin.

Palkansaajien verotuksen arvioidaan kiristyvän vuosina 2019–2020, kun kiky-sopimukseen sisältyvä vakuutetun työeläkevakuutusmaksu nousee. Tyel-maksun korotus lisää palkansaajien vuosittaista verokustannusta noin 0,25 mrd.
euroa.

Kotitalouksien verotus kiristyy

Kotitalouksien maksamat tuloverot ja sosiaalivakuutusmaksut suhteessa ansiotuloihin kohoavat ennustejaksolla 1 prosenttiyksiköllä 32 prosenttiin. Kotitalouksien veromenoja lisäävät Tyel-maksun nousun ohella kiinteistöverotuksen korotukset sekä kasvavista pääomatuloista maksettava pääomatulovero. Ansiotuloverotuksen kiristymisen lieventämiseksi ansiotulojen veroperusteisiin arvioidaan tehtävän ansiotason nousua vastaavat indeksitarkistukset.

Taulukko: Veroaste


Veroaste, % BKT:sta
2016* 2017E 2018E 2019E 2020E
Välittömät verot 16,5 16,6 16,3 16,3 16,3
- kotitaloudet 13,9 13,5 13,4 13,2 13,2
- yhteisöt 2,6 3,1 3,0 3,1 3,2
Välilliset verot 14,4 14,1 13,9 13,7 13,6
Sosiaalivakuutusmaksut 12,9 12,4 12,2 12,2 12,5
- vakuutetut 4,2 4,4 4,5 4,7 5,0
- työnantajat 8,7 8,0 7,7 7,5 7,5
Veroaste 43,9 43,1 42,5 42,3 42,4
Ansiotulojen veroaste1) 30,8 30,9 31,2 31,6 32,0
1)Kotitalouksien maksamat kaikki välittömät verot ja sosiaalivakuutusmaksut suhteessa ansiotuloihin (ansiotulot=palkkasumma+eläketulo+sairausvakuutus- ja työttömyyspäivärahat).
Lähde: Tilastokeskus.
S18.1/g02tElinkeinoelämän tutkimuslaitos (ETLA)

Julkisyhteisösektorin budjetti ylijäämäinen vuonna 2020

Julkisyhteisöjen kokonaistulojen menoja nopeampi kasvu pienentää rahoitusvajetta tänä vuonna, jolloin sen suhde bkt:hen supistuu 0,3 prosenttiyksikköä 0,6 prosenttiin.

Valtion ja kuntien yhteenlasketun rahoitusvajeen BKT-suhde pienenee 0,4 prosenttiyksikköä 1,5 prosenttiin, joten julkisen velan lisätarpeeksi noin 1 mrd. euron yksityistämistulojen jälkeen muodostuu 2,2 mrd. euroa. EMU-velkaantuneisuus vähenee siten tänä vuonna 1,6 prosenttiyksikköä 60,8 prosenttiin.

Ensi vuodesta lukien julkisen talouden tasapainottuminen jatkuu, ja vuonna 2020 julkisyhteisöjen rahoitusaseman arvioidaan olevan 0,9 mrd. euroa ylijäämäinen. Valtion ja kuntien yhteenlasketut budjetit ovat edelleen alijäämäisiä, ja vaje joudutaan kattamaan noin 1 mrd. lisälainanotolla. Julkisyhteisöjen velkaantuneisuus vähenee tälle vuodelle arvioidusta 61 prosentista 57,5 prosenttiin vuonna 2020.

Ennusteen mukaan hallituksen vuonna 2016 käynnistämät toimenpiteet ovat lisänneet viennin kustannuskilpailukykyä ja julkisen talouden tasapainottummista tavoitteen mukaisesti. Erityisesti toimenpiteiden etupainotteisuus oli tärkeä saavutus, sillä niiden avulla julkisyhteisöjen budjettivaje saatiin putoamaan lähes 4 mrd. euroa kahden ensimmäisen hallitusvuoden aikana.

Vaikka kiky- ja sopeutustoimenpiteiden suuruusluokka pienenee vuosi vuodelta, niin julkisyhteisöjen budjettitasapaino häämöttää ja valtion velaksi eläminen saattaa loppua ennen aikojaan.

Taulukko: Julkisyhteisöjen tulot ja menot sekä rahoitusasema ja velka


Julkisyhteisöjen tulot ja menot v. 2016–2019 sekä rahoitusasema ja velka, % BKT:sta
Mrd. e Muutos, %
2017E 2018E 2019E 2020E 2017E 2018E 2019E 2020E
Omaisuus- ja yrittäjätulot 6,2 6,4 6,5 6,6 -2,5 2,5 1,6 1,6
Välittömät verot 37,3 38,2 39,8 41,4 4,6 2,6 4,2 3,9
- kotitaloudet 30,3 31,3 32,3 33,3 1,1 3,1 3,1 3,3
Välilliset verot 31,6 32,5 33,4 34,4 1,8 2,7 2,8 3,0
Sosiaalivakuutusmaksut 27,8 28,7 29,8 31,5 -0,6 3,2 3,8 5,9
- vakuutetut 9,8 10,6 11,5 12,6 7,2 8,1 8,5 9,4
Muut tulot1) 16,1 16,4 16,6 16,9 1,3 1,6 1,5 1,4
Tulot yhteensä 119,0 122,2 126,1 130,8 1,8 2,6 3,2 3,7
Kulutusmenot 51,4 52,3 53,3 54,8 -0,6 1,8 1,9 2,7
Tukipalkkiot 2,7 2,7 2,7 2,7 -2,0 0,0 1,0 1,0
Sosiaalivakuutusetuudet ja -avustukset 43,4 44,3 45,4 46,7 1,5 2,2 2,4 2,8
- työeläkkeet 27,1 28,1 29,2 30,3 3,9 3,7 3,8 3,9
- työttömyysturva 4,2 4,0 3,9 3,9 -7,9 -3,4 -2,5 -1,5
- muut menot 12,1 12,2 12,3 12,5 0,0 0,7 1,0 1,5
Korkomenot 2,3 2,2 2,2 2,3 -5,0 -2,0 0,0 2,0
Kiinteät investoinnit 8,6 9,0 9,5 10,0 -1,9 5,5 5,3 5,0
Muut menot2) 12,7 13,0 13,3 13,5 1,4 2,1 2,1 1,8
Menot yhteensä 121,0 123,5 126,4 129,9 0,1 2,1 2,3 2,8
Bruttokansantuote (mh) 224,3 234,1 243,6 253,1 4,0 4,3 4,1 3,9
% BKT:sta
Julkisyhteisöjen rahoitusjäämä -0,9 -0,6 -0,1 0,4
- valtio -1,8 -1,5 -0,9 -0,3
- paikallishallinto -0,1 0,0 -0,1 -0,2
- sosiaaliturvarahastot 1,0 0,9 0,9 0,8
Julkisyhteisöjen perusjäämä 0,1 0,4 0,8 1,2
- rakenteellinen rahoitusjäämä -0,6 -0,6 -0,8
Julkisyhteisöjen EMU-velka 62,4 60,8 59,4 57,6
Valtion velka 47,2 46,2 45,3 43,9
Veroaste 43,1 42,5 42,3 42,4
1) Liiketoiminnan tulot sekä poistot ja muut tulonsiirtotulot.
2) Liiketoiminnan kustannukset ml. kehitysapu ja EU-menot sekä muut tulonsiirtomenot. Ml. varastojen muutos ja maanostot.
Lähde: Kansantalouden tilinpito.
S18.1/g01tElinkeinoelämän tutkimuslaitos (ETLA)

Erityisteema: Rakenteellinen budjettitasapaino


Kirjoittanut

Potentiaalinen tuotanto, tuotantokuilu ja rakenteellinen budjettitasapaino

Rakenteellinen budjettitasapaino on yksi keskeisistä EU-sääntöjen asettamista finanssipolitiikan mittareista. Sen laskentatapa käydään läpi seuraavassa lyhyesti, minkä jälkeen esitellään Etlan ennusteen mukainen rakenteellisen alijäämän kehitys sekä pohditaan tulosten merkitystä EU:n finanssipoliittisten sääntöjen kannalta.

Potentiaalisella tuotannolla viitataan siihen kansantalouden tuotannon tasoon, joka saavutettaisiin, jos kaikki tuotannontekijät (työvoima ja pääoma) hyödynnettäisiin tasapainoisella tasollaan. Finanssipolitiikan sääntöjen mukainen potentiaalisen tuotannon arvio pohjautuu ns. tuotantofunktiomenetelmään. Tämän menetelmän mukaan potentiaalinen tuotanto muodostetaan yhtälöstä.

(1) \(Y_{pot} = TFP\cdot L^\alpha K^{1-\alpha}\),

missä \(L\) on potentiaalinen talouden käytettävissä oleva työvoima työtunneilla mitattuna, \(K\) on kansantalouden pääomakanta ja \(TFP\) on näiden tuotannontekijöiden kokonaistuottavuus, kun tuotantokapasiteetti on täyskäytössä.

Tuotantokuilulla mitataan talouden suhdannetilannetta, t.s. kuinka kaukana toteutunut taloudellinen aktiviteetti on potentiaalisesta aktiviteetin tasosta. Kun potentiaalisen aktiviteetin taso on arvioitu, tuotantokuilu voidaan laskea kaavasta

(2) \(Y_{kuilu} = \frac{ Y – Y_{pot}}{Y_{pot}}\),

missä \(Y\) on toteutunut/ennustettu bruttokansantuote. Positiivinen tuotantokuilu viittaa korkeasuhdanteeseen, kun taas negatiivinen tuotantokuilu viittaa taantumaan.

Rakenteellinen budjettitasapaino (\(RBT\)) mittaa julkisen talouden suhdanneneutraalia sekä yksittäisistä meno- ja tuloeristä puhdistettua rahoitustasapainoa, ts. julkisen talouden rahoitustasapainoa, jos tuotanto olisi potentiaalisella tasollaan kullakin hetkellä. Indikaattori muodostetaan tuotantokuilun arvion pohjalta, ottaen huomioon verotulojen ja julkisten menojen historiallinen herkkyys suhdannevaihteluille:

(3) \( RBT = BB – \varepsilon Y_{kuilu}\),

missä \(BB \)on julkisen sektorin nettoluotonanto puhdistettuna yksittäisistä meno- ja tuloeristä ja \(\varepsilon\) on budjetin suhdanneherkkyys.

Etlan ennuste

Komission tuotantokuilumenetelmää on seuraavassa sovellettu Etlan ennusteeseen.1Laskelma heijastelee talouskehityksen kääntymistä positiivisempaan suuntaan. Vuoden 2017 osalta tuotantokuilun arvioidaan olleen noin -0,4 prosenttia potentiaalisen tuotannon tasosta, mikä on noin 0,2 prosenttiyksikköä myönteisempi arvio kuin komission syksyn 2017 ennusteessa. Vuonna 2018 tuotantokuilun ennustetaan olevan jo positiivinen 0,2 prosenttia ja vuonna 2019 noin 1,2 prosenttia potentiaalisesta tuotannosta. Vuoden 2018 osalta Etlan arvio tuotantokuilusta on 0,1 prosenttiyksikköä synkempi kuin Euroopan komission kevään ennusteessa ja vuoden 2018 osalta 0,1 prosenttiyksikköä myönteisempi. Kaiken kaikkiaan erot ovat varsin pieniä.

Julkisen talouden rakenteellisen rahoitusaseman arvioidaan olleen noin -0,6 prosenttia bkt:sta vuonna 2017 ja pysyvän samansuuruisena vuonna 2018. Vuonna 2019 se on -0.8 prosenttia. Ennuste vuosille 2017–2019 on myönteisempi kuin Euroopan komissiolla. Ero ennusteiden välillä on keskimäärin noin 0,6 prosenttiyksikköä. Myönteisempi kehitys selittyy pääosin paremmalla nimellisen rahoitusaseman kehityksellä Etlan ennusteessa.

Rakenteellinen rahoitusasema jää ennustejaksolla Suomelle asetetusta keskipitkän aikavälin tavoitteesta, -0,5 prosenttia kokonaistuotannon tasosta. Keskipitkän aikavälin tavoite on keskeisin finanssipolitiikan viitearvo EU:n vakaus- ja kasvusopimuksen ennaltaehkäisevän sääntökokonaisuuden piirissä.

Ollakseen merkittävä, sääntörikkomuksen tulee kuitenkin täyttää eräitä lisävaatimuksia. Sääntöjen noudattamisen kannalta keskeisimmässä jälkikäteisessä arvioinnissa merkittävä poikkeama voidaan todeta vain, jos poikkeama tavoitteesta oli edellisenä vuonna enemmän kuin 0,25 prosenttia kokonaistuotannosta. Lisäksi rahoitusaseman kehityksellä on merkitystä. Rikkomus edellyttää, että on havaittu toteutunut merkittävä poikkeama – vähintään 0,5 prosenttia kokonaistuotannosta yhtenä vuonna – keskipitkän aikavälin tavoitteeseen johtavalta polulta. Polulla rahoitusaseman on vahvistuttava pääsääntöisesti 0,5 prosenttia kokonaistuotannosta. Arvio poikkeamasta tehdään sekä rakenteellisen rahoitusaseman, että vaihtoehtoisen finanssipolitiikan muutoksen mittarin, menosäännön perusteella, ja lisäksi korjaustarve mitoitetaan suhdannetilanne huomioiden.2

Etlan ennusteen perusteella Suomi ei tule rikkomaan rakenteellisen alijäämän tavoitetta vuoden 2016 jälkikäteisen arvioinnin osalta. Ennusteen perusteella poikkeama rakenteellisesta tavoitteesta ei tule olemaan merkittävä myöskään vuosina 2017 ja 2018.

1Arviossa käytettiin Etlan ennusteesta laskettua kokonaistuottavuussarjaa sekä Komission arvioimaa työvoimakuilua.
2Menosäännön mukaan julkiset menot saavat kasvaa korkeintaan samaa vauhtia kuin referenssinä käytettävä keskipitkän aikavälin potentiaalinen bkt. Menosäännössä potentiaalinen tuotanto arvioidaan rakenteellisesta rahoitusasemasta poiketen keskipitkällä aikavälillä, julkisista menoista vähennetään suhdanneriippuvaisia eriä suoremmin kuin tuotantokuiluun ja vakioisiin suhdannejoustoihin perustuvissa arvioissa, ja tulojen kehitystä mitataan havaittujen tuloperustepäätöksien ja niiden vaikutusarvioiden perusteella. Komission tapaa arvioida suhdannetilanteen vaikutusta sopeutuspolkuun esitellään tarkemmin Euroopan komission (2015) ”Making The Best Use Of The Flexibility Within The Existing Rules Of The Stability And Growth Pact” liitteessä 2.

Hannu Kaseva

Hannu Kaseva

Tutkija, VTK
Alueet: julkinen talous, investoinnit, tuotanto, työllisyys