Julkinen talous

Julkinen talous onnistui pehmentämään taantuman negatiivisia vaikutuksia kansalaisten ja yritysten talouteen. Yleisen taloustilanteen koheneminen tästä vuodesta alkaen kasvattaa taas vero- ja maksutuloja. Vielä tänä vuonna julkisen talouden rahoitusasemaa heikentävät erityisesti covid-19-pandemian vuoksi tehdyt toimet. Niiden lisäksi pysyvät menolisäykset ja ikääntyvä väestö pitävät julkisen talouden alijäämäisenä.

Elvytystä automaattisilla vakauttajilla sekä väliaikaisilla ja pysyvillä muutoksilla tuloihin ja menoihin

Julkisen talouden rahoitusasema heikkeni huomattavasti viime vuonna, vaikka talous supistui odotettua vähemmän. Vielä tänä vuonnakin julkiseen talouteen ennustetaan runsaan 9 mrd. euron alijäämää, vaikka talous jo kasvaa hyvää vauhtia.

Heikossa taloustilanteessa suuri osa julkisesta alijäämästä syntyy siitä, että taantumassa verotulot automaattisesti supistuvat ja suhdanneherkät menot kuten työttömyysturvamenot kasvavat ilman erillistä päätöstäkin. Suomen laajan hyvinvointivaltion takia automaattisilla vakauttajilla on merkittävä taloutta elvyttävä rooli Suomessa. Tämän lisäksi alijäämää kasvattavat hallituksen päätösperäiset muutokset tuloissa ja menoissa.

Näiden yhteisvaikutuksesta julkisyhteisöjen kokonaismenojen arvioidaan kasvaneen 8,5 mrd. euroa viime vuonna ja 2,2 mrd. euroa tänä vuonna. Vielä tänä vuonna julkisia kulutusmenoja kasvattavat hoitovelan purkaminen, testaus ja rokottaminen. Yritysten tukeminen näkyy maksettujen tukipalkkioiden merkittävänä kasvuna vuosina 2020 ja 2021. Julkiset investointimenot kasvoivat roimasti viimevuotisten väylähankkeiden vuoksi. Elvytys ylläpitää julkisten investointien korkeaa tasoa vielä tänä vuonna, mutta uusia merkittäviä lisäyksiä ei ole tehty. Vuodesta 2022 alkaen julkiset investoinnit vähenevät, kun kuntien infrarakentaminen vähenee ja hallituksen päätösperäiset lisäykset poistuvat.

Kokonaistulojen arvioidaan vähentyneen 2,2 mrd. euroa viime vuonna ja ennustaan kasvavan jo 6 mrd. euroa tänä vuonna. Erityisesti välillisten verojen tuotto aleni, kun yksityinen kulutus supistui. Vastaavasti tänä vuonna yksityisen kulutuksen palautuminen kasvattaa kulutusveroista saatavia tuloja. Sitä vastoin välittömien verojen tuotto pieneni vain maltillisesti viime vuonna. Työllisyyden paranemisen myötä ansiotuloista ja yhteisöverosta saatavien tuottojen ennustetaan kasvavan 3 prosenttia kuluvana vuonna.

Hallituksen viime lokakuussa EU:n komissiolle toimittaman alustavan talousarviosuunnitelman mukaan hallitus lisäsi päätösperäisesti julkisen talouden menoja covid-19-pandemian aiheuttamien kustannusten kattamiseksi yhteensä 2,6 prosentilla BKT:sta viime vuonna ja 0,9 prosentilla BKT:sta tänä vuonna. Keskeiset toimenpiteet liittyvät terveydenhoitopalveluiden saatavuuden turvaamiseen, testaamiseen, yritysten tukemiseen ja työttömyysturvan laajentamiseen. Menoja lisättiin asteittain yhteensä seitsemällä lisätalousarviolla ja yhdellä täydentävällä talousarviolla.

Samalla hallitus kasvatti julkista alijäämää myös koronaan liittymättömistä syistä viime vuonna 0,9 prosentilla BKT:sta eli noin 2 mrd. eurolla. EU:n komission mukaan kyse on hallitusohjelmaan kirjatuista, pysyvistä menolisäyksistä. Tällä hetkellä pysyvät menolisäykset rahoitetaan pääasiassa velalla, mutta myös EU:n elpymisvälineestä ohjataan varoja hallitusohjelman menoihin. Vielä ei ole selvää, missä määrin EU:n elpymisvälineen rahoitus korvaa kansallista menoelvytystä.

Pysyvien menolisäysten rahoittaminen velalla tai määräaikaisilla tulonsiirroilla unionista on julkisen talouden kestävyyden kannalta ongelmallista. Vastuullinen julkisen talouden hoito edellyttää, että pysyvillä menoilla on kestävä rahoituspohja eivätkä ne ole velkarahoituksen varassa. Kasvava velkataakka kasvattaa jollain aikavälillä myös korkomenoja ja siten lisää julkisen talouden menoja. Pysyvän rahoituksen löytymistä vaikeuttanee myös pandemian jälkeen edessämme odottava julkisen talouden sopeutus. Pitkällä aikavälillä julkiset kulutusmenot kasvavat väestön ikääntymiseen liittyvän palveluntarpeen kasvun myötä. Kuntien – vuodesta 2023 eteenpäin hyvinvointialueiden – osuus menoista kasvaa ja valtion hieman pienenee.

Kuntatalouden poikkeukselliset vuodet 2019, 2020 ja 2023

Julkisyhteisöjen rahoitusjäämää suhteessa BKT:een kuvaavasta kuviosta käy ilmi, kuinka poikkeuksellinen vuosi 2020 oli kuntien taloudessa. Valtio tuki kuntia koronakriisin aikana kasvattamalla valtionosuuksia ja -avustuksia sekä korottamalla kuntien osuutta yhteisöveron tuotosta. Yhteensä hallitus lisäsi valtion tukia kuntataloudelle noin 5 mrd. eurolla vuosina 2020-2022. Tukipaketin kokoa kuvaa se, että summa on lähes kaksinkertainen suhteessa Suomen saantoon EU:n elpymis- ja palautumistukivälineestä. Hallituksen tarkoituksena oli varmistaa kuntien varojen riittävyys testaukseen, jäljitykseen ja muihin koronasta aiheutuviin kustannuksiin. Lisäksi hallitus hyvittää kunnille pysyvästi varhaiskasvatusmaksujen alentamisesta johtuvaa kuntien tulojen menetystä.

Kun kiireetöntä terveydenhoitoa lykättiin ja julkista palveluntarjontaa supistettiin rajoitusten takia, kuntien menot lopulta kasvoivat odotettua vähemmän. Siksi julkinen kulutus kasvoi hallituksen budjetoimista huomattavista menolisäyksistä huolimatta vain vähän vuonna 2020. Samalla talouden pudotus jäi pelättyä pienemmäksi, ja verotulot vähenivät ennakoitua vähemmän. Kuntien tukemisessa hallitus valitsi hallinnollisesti nopean tavan. Koska tukia ei sidottu koronasta aiheutuviin kustannuksiin, oli etukäteen huoli, että osaa kunnista ylikompensoitaisiin, osaa alikompensoitaisiin. Kuntien alustavien tilinpäätöstietojen perusteella vain kahdessa kunnassa oli negatiivinen vuosikate, kun viime vuonna näin oli 65 kunnalla. Kansantalouden tilinpidossa kuntatalous päätynee vähintäänkin tasapainoon.

Vuoden 2020 poikkeuksellisuutta korostaa myös se, että edeltävän vuoden kolmen miljardin euron alijäämä oli paikallishallinnon tilastohistorian heikoin lukema. Tilastokeskuksen viimeisimpien tietojen mukaan kuntasektorin tulot kasvoivat 1,8 prosenttia vuonna 2019, mutta menot kasvoivat peräti 3,6 prosenttia. Erityisen paljon kasvoivat kulutus- ja investointimenot (4,5 ja 8,4 prosenttia).

Kunnille koronatuista säästyneet rahat jäävät puskuriksi tulevia vuosia varten. Vuonna 2023 kuntien menoista – ja samalla rahoitustarpeesta – kuitenkin poistuu osa, kun sosiaali- ja terveydenhoidon sekä pelastustoimen palvelut siirtyvät kunnilta hyvinvointialueille. Koska julkinen talous on kokonaisuus, on selvää, etteivät pitkän ajan ongelmat ratkea siirtämällä tehtäviä ja varoja alasektorilta toiselle. Kuntien pitkäaikainen rahoitusongelma juontuu verotulojen puutteen ja vanhenevan väestön yhdistelmästä. Tehtävien siirtäminen uusille hyvinvointialueille helpottaa kuntien tilannetta, mutta ilmeisenä riskinä on, ettei hyvinvointialueiden menojen rahoitus ole sen kestävämmällä pohjalla kuin kuntienkaan.


Julkisyhteisöjen tulot ja menot v. 2019–2023 sekä rahoitusasema ja velka, % BKT:sta
Mrd. e Muutos, %
2019 2020E 2021E 2022E 2023E 2020E 2021E 2022E 2023E
Omaisuus- ja yrittäjätulot 7,6 7,7 8,0 8,2 8,4 0,8 3,3 2,5 2,4
Välittömät verot 39,1 38,5 39,6 41,1 42,4 -1,6 3,0 3,7 3,2
- kotitaloudet 33,0 32,6 33,7 35,0 36,1 -1,4 3,5 3,8 3,0
Välilliset verot 33,9 32,5 33,4 35,1 35,9 -3,9 2,6 5,2 2,1
Sosiaalivakuutusmaksut 28,5 28,8 31,7 32,7 33,3 0,9 10,0 3,1 2,0
- vakuutetut 10,8 11,2 12,0 12,4 12,8 4,5 6,4 3,5 3,3
Muut tulot1) 16,4 15,8 16,7 16,9 17,2 -3,9 5,8 1,0 1,7
Tulot yhteensä 125,6 123,3 129,4 133,9 137,1 -1,8 4,9 3,5 2,4
Kulutusmenot 55,8 57,3 60,1 60,8 61,9 2,8 4,8 1,3 1,8
Tukipalkkiot 2,6 4,3 3,4 2,8 2,7 64,7 -21,8 -17,1 -3,6
Sosiaalivakuutusetuudet ja -avustukset 43,8 47,6 47,6 48,7 49,6 8,7 0,0 2,3 1,9
- työeläkkeet 28,8 30,4 30,6 31,6 32,4 5,4 0,7 3,1 2,7
- työttömyysturva 3,4 4,7 4,6 4,6 4,6 40,2 -1,6 0,2 -0,4
- muut menot 11,6 12,5 12,3 12,4 12,6 7,8 -1,3 1,1 0,9
Korkomenot 2,0 1,8 1,3 1,2 1,1 -9,6 -25,0 -8,4 -8,0
Kiinteät investoinnit 10,5 11,3 11,5 10,8 10,2 8,1 1,2 -6,0 -5,6
Muut menot2) 13,4 14,2 14,9 15,5 14,8 5,9 5,2 3,9 -4,1
Menot yhteensä 128,0 136,5 138,7 139,8 140,4 6,7 1,6 0,8 0,4
Bruttokansantuote (mh) 240,3 237,0 246,3 256,4 264,7 -1,3 3,9 4,1 3,2
% BKT:sta
Julkisyhteisöjen rahoitusjäämä -1,0 -5,5 -3,8 -2,3 -1,2
- valtio -1,1 -6,2 -4,4 -2,8 -1,8
- paikallishallinto -1,3 0,0 -0,9 -1,1 -0,9
- sosiaaliturvarahastot 1,4 0,6 1,6 1,6 1,5
Julkisyhteisöjen perusjäämä -0,2 -4,8 -3,2 -1,8 -0,8
Julkisyhteisöjen EMU-velka 59,4 67,3 69,4 68,8 69,4
Veroaste 42,2 42,1 42,5 42,5 42,2
1) Liiketoiminnan tulot sekä poistot ja muut tulonsiirtotulot.
2) Liiketoiminnan kustannukset ml. kehitysapu ja EU-menot sekä muut tulonsiirtomenot. Ml. varastojen muutos ja maanostot.
Lähde: Tilastokeskus, ETLA
S21.1/g01tElinkeinoelämän tutkimuslaitos (ETLA)

Julkisen talouden menoja on rahoitettu velalla jo pitkään

Valtio ja kunnat ovat rahoittaneet toimintaansa velalla jo pitkään. Paikallishallinto on ollut yhtäjaksoisesti alijäämäinen vuodesta 1997 ja valtionhallinto vuodesta 2009 saakka. Koko julkisen sektorin rahoitusasemaa ovat parantaneet yksityisten, mutta kansantalouden tilinpidossa julkiseen sektoriin luettavien työeläkerahastojen ylijäämät. Yhteensä sosiaaliturvarahastot ovat olleet ylijäämäisiä 2-3 prosenttia BKT:sta vuosina 1975-2013, minkä jälkeen ylijäämä on laskenut 1,5 prosenttiin BKT:sta. Vuonna 2020 sosiaaliturvarahastojen ylijäämä pieneni huomattavasti, koska työnantajien sosiaaliturvamaksuja alennettiin ja sosiaalietuuksia ja työttömyysturvaa laajennettiin samalla, kun lomautettujen ja työttömien suuri määrä kasvatti etuusmenoja.

Vuodesta 2021 alkaen samanaikainen sosiaalivakuutusmaksujen korotus ja työllisyyden koheneminen puolestaan lisäävät merkittävästi sosiaaliturvarahastojen maksutuloja kasvattaen sosiaaliturvarahastojen ylijäämiä. Sosiaaliturvarahastojen ylijäämät parantavat julkista talouden rahoitusasemaa, mutta hintana on kilpailukyvyn heikkeneminen. Vaikka taustalla on päätös sosiaalivakuutusmaksujen korottamisesta, maksutulojen kasvu johtuu myös paremmasta työllisyydestä. Ensi vuonna julkisen talouden alijäämän ennustetaan laskevan 2,3 prosenttiin BKT:sta.

Kuva julkisen velan BKT-suhteesta näyttää, että julkisen velan määrä suhteessa BKT:een pieneni vuosina 2000-2008. Sitä vastoin vuosina 2009-2015 velka kasvoi kokonaistuotantoa nopeammin. Velkasuhde ehti laskea juuria ja juuri alle 60 prosenttiin vuonna 2019 ennen kuin vuoden 2020 koronakriisi nosti sen historiallisesti korkeimmalle tasolleen, noin 67 prosenttiin suhteessa BKT:een. Ennusteessa julkinen velka kasvaa runsaalla 11 mrd. eurolla vielä tänä vuonna ja velkasuhde lähestyy 70 prosenttia ennustejakson loppupuolella. Tänä vuonna valtio velkaantuu kuntien puolesta, mutta jo ensi vuodesta lähtien myös kuntatalous velkaantuu taas itsekin pysyvien alijäämien myötä.


Veroaste, % BKT:sta
2019 2020E 2021E 2022E 2022E
Välittömät verot 16,3 16,2 16,1 16,0 16,0
- kotitaloudet 13,8 13,7 13,7 13,7 13,6
- yhteisöt 2,5 2,5 2,4 2,4 2,4
Välilliset verot 14,1 13,7 13,5 13,7 13,5
Sosiaalivakuutusmaksut 11,9 12,2 12,9 12,7 12,6
- vakuutetut 4,5 4,7 4,9 4,8 4,8
- työnantajat 7,4 7,4 8,0 7,9 7,8
Lähde: Tilastokeskus, ETLA.
S21.1/g02tElinkeinoelämän tutkimuslaitos (ETLA)

Erityisteema: Rakenteellinen budjettitasapaino

Rakenteellinen budjettitasapaino tarkoittaa julkisten tulojen ja menojen välistä eroa talouden resurssien ollessa tasapainossa eli niin sanotun potentiaalisen tuotannon tasolla. Rakenteellinen budjettitasapaino on yksi keskeisistä EU-sääntöjen asettamista finanssipolitiikan mittareista, ja sen laskentatapa käydään läpi seuraavassa lyhyesti. Sen jälkeen esitellään Etlan ennusteen mukainen rakenteellisen alijäämän kehitys sekä pohditaan tulosten merkitystä EU:n finanssipoliittisten sääntöjen kannalta.

Potentiaalinen tuotanto, tuotantokuilu ja rakenteellinen budjettitasapaino

Potentiaalisella tuotannolla viitataan siihen kansantalouden tuotannonmäärään, joka saavutetaan, kun kaikki tuotannontekijät (työvoima ja pääoma) hyödynnetään niin sanotulla tasapainotasollaan. Tasapainotaso ylläpitää vakaata inflaatiota keskipitkällä aikavälillä. Finanssipolitiikan sääntöjen mukainen potentiaalisen tuotannon arvio pohjautuu ns. tuotantofunktiomenetelmään. Tämän menetelmän mukaan potentiaalinen tuotanto muodostetaan yhtälöstä

Y_pot=TFP*L^∝ K^(1-∝),

missä L on potentiaalinen talouden käytettävissä oleva työvoima työtunneilla mitattuna, K on kansantalouden pääomakanta ja TFP on näiden tuotannontekijöiden kokonaistuottavuus, kun tuotantokapasiteetti on täyskäytössä.

Tuotantokuilulla mitataan talouden suhdannetilannetta, ts. kuinka kaukana toteutunut taloudellinen aktiviteetti on potentiaalisesta aktiviteetin tasosta. Kun potentiaalisen aktiviteetin taso on arvioitu, tuotantokuilu voidaan laskea kaavasta

Y_kuilu=(Y-Y_pot)/Y_pot,

missä Y on toteutunut/ennustettu bruttokansantuote. Positiivinen tuotantokuilu viittaa korkeasuhdanteeseen, kun taas negatiivinen tuotantokuilu viittaa taantumaan.

Rakenteellinen budjettitasapaino (RBT) mittaa julkisen talouden suhdanneneutraalia sekä kertaluonteisista meno- ja tuloeristä puhdistettua rahoitustasapainoa, ts. julkisen talouden rahoitustasapainoa, jos tuotanto olisi potentiaalisella tasollaan kullakin hetkellä. Indikaattori muodostetaan tuotantokuilun arvion pohjalta, ottaen huomioon verotulojen ja julkisten menojen historiallinen herkkyys suhdannevaihteluille:

RBT=BB-εY_kuilu,

missä BB on julkisen sektorin nettoluotonanto puhdistettuna yksittäisistä meno- ja tuloeristä ja ε on budjetin suhdanneherkkyys.

Etlan ennuste

Komission tuotantokuilumenetelmää on sovellettu seuraavassa Etlan ennusteeseen.*) Arviomme mukaan Suomi oli vuonna 2020 tuotannon määrällä mitattuna tuotantopotentiaalitason alapuolella noin 3,1 prosenttia ja vielä vuonna 2021 noin 1,4 prosenttia. Vuonna 2022 tuotanto on lähes saavuttanut potentiaalitasonsa. Arvion taustalla on voimakas kansantalouden tuotantokapasiteetin käyttöasteen pudotus ja siitä tuotantokuilumenetelmän mukaisesti seuraava kokonaistuottavuuden suhdanneluonteinen lasku. Käyttöasteen pudotusta mittaava Euroopan komission yhdistelmäindikaattori osoitti vuonna 2020 merkittävää heikkoutta, mutta aivan finanssikriisin aikana koettuun, vuodelle 2009 osuneeseen laskuun, indikaattorin muutos ei yllä. Käyttöasteen pudotuksen lisäksi kuiluun vaikuttaa myös kansantalouden työtuntien lasku.

Potentiaalisten työtuntien kehityksen laskemiseen sisältyy erityisen paljon epävarmuutta ja arvioiden voidaan odottaa vielä muuttuvan. Kokonaistuottavuuden osalta potentiaalin odotetaan seuraavan edelleen finanssikriisin jälkeen jo pitkään jatkunutta pysähtyneisyyttä, tosin potentiaalin kasvussa odotetaan olevan lievää positiivista kehitystä.

Etlan arvio on hieman myönteisempi kuin Euroopan komission syksyn 2020 ennusteessa. Komission syksyn arvion mukaan tuotanto olisi ollut vuonna 2020 keskimäärin 3,9 prosenttia ja vuonna 2021 2,3 prosenttia ja vuonna 2022 1,3 prosenttia potentiaalisen tuotannon alapuolella. Talouden hieman odotettua parempi kehitys 2020 ja koronarokotteista saadut myönteiset uutiset selittävät eroja.

Julkisen talouden rakenteellinen budjettitasapaino heikentyi erittäin voimakkaasti vuonna 2020, tosin pudotus on jonkin verran aikaisempia rakenteellisen alijäämän ennusteita pienempi. Vuoden 2019 tasolta, joka oli -1,5 prosenttia kokonaistuotannosta, päädytään ennusteen mukaan noin -3,8 prosenttiin vuonna 2020. Vuonna 2021 rakenteellisen budjettitasapainon odotetaan olevan noin -3.2 prosenttia ja 2022 vielä -2,3 prosenttia.

Rakenteellisen rahoitusvajeen suuruus ja sen muutoksen määrä ovat jonkin verran laskeneet Euroopan komission syksyn arvioista. Tuolloin rakenteellisen budjettitasapainon odotettiin olevan -5.3 prosenttia vuonna 2020, -3.5 prosenttia vuonna 2021 ja -2,7 vuonna 2022.

On hyvin todennäköistä, että rakenteellisen budjettitasapainon arviot tulevat revisioitumaan lisää kasvunäkymän ja tuotantokuiluarvioiden muuttuessa, mutta revisioiden suuntaa on vielä vaikea ennustaa.


EU:n finanssipoliittiset säännöt

Koronaviruksen synnyttämien poikkeuksellisten taloudellisten olosuhteiden seurauksena Euroopan unioni on ottanut käyttöön yleisen poikkeuslausekkeen EU:n finanssipoliittisiin sääntöihin. Sen perusteella säännöt eivät tällä hetkellä rajoita jäsenmaiden reagoimista kriisin välittömään hoitoon.

Keskipitkällä aikavälillä finanssipolitiikan sääntöperusteinen ohjaaminen tulee joka tapauksessa jälleen käynnistymään. Etlan julkisen talouden ennusteen heikon velka- ja alijäämäkehityksen perusteella on varsin selvää, että Suomen tulee keskipitkällä aikavälillä sopeuttaa finanssipolitiikkaansa. Ennustettu kehitys vuosille 2020–2022 indikoi rakenteellisen rahoitusaseman paranemista, ja kehityskulkua tulisi jatkaa kohti keskipitkän aikavälin tavoitetta, eli tasoa, jolla rakenteellinen alijäämä ei ylitä puolta prosenttia tuotannon tasosta.

*) Arviossa käytettiin Etlan ennusteesta laskettua kokonaistuottavuus-sarjaa sekä komission arvioimaa potentiaalisen työpanoksen tasoa.

Päivi Puonti

Päivi Puonti

Tutkija, VTT
Alueet: investoinnit, julkinen talous, tuotanto, työllisyys
Tero Kuusi

Tero Kuusi

Tutkija, FT
Alue: rakenteellinen budjettitasapaino