Julkinen talous

Julkisen talouden tasapaino heikentyy merkittävästi kuluvana vuonna. Covid-19-epidemia ja sen vuoksi tehdyt toimet Suomessa ja muualla maailmassa syöksivät talouden taantumaan. Veropohjat kääntyivät laskuun yksityisen kulutuksen vähenemisen ja heikentyneen työllisyystilanteen seurauksena. Hallitus elvytti voimakkaasti julkisia menoja lisäämällä.

Kotimaisen kysynnän elvyttämisen hinta on se, että valtion ja kuntien yhteenlaskettu lainanottotarve kasvaa pelkästään tänä vuonna yhteensä 11 mrd. euroa, ja myös sosiaaliturvarahastot kääntyvät ensimmäistä kertaa alijäämäisiksi. Hallitusohjelman mukaisesti hallituksen finanssipolitiikan linja oli kuitenkin vahvasti elvyttävää jo ennen koronakriisiä. Julkisen sektorin kokoa kasvatettiin monivuotisella julkisten menojen kasvupaketilla.

Suomen talouden taantuma näyttää tällä hetkellä jäävän lyhytaikaiseksi. Talous lähtee uudelleen nousuun, mutta julkisen sektorin alijäämät ja suuri velkataakka pysyvät vielä vuosia. Julkisen talouden tilaan tulevina vuosina ja vuosikymmeninä vaikuttaa keskeisesti se, mitä hallitus onnistuu budjettiriihessään sopimaan työllisyyttä lisäävistä toimenpiteistä ja yrittäjyyteen kannustavista toimista. Kannattava yritystoiminta, joka tuo julkiselle sektorille verotuloja ja työllistää, on hyvinvointivaltion perusta.

Julkinen talous 7,8 prosenttia alijäämäinen tänä vuonna

Julkinen talous heikkenee huomattavasti tänä vuonna, vaikka talouden supistuminen jää pelättyä pienemmäksi. Kevään neljässä lisätalousarviossa päätetyt elvytystoimet heikentävät julkisyhteisöjen rahoitusasemaa yhteensä 6 mrd. eurolla kuluvana vuonna. Julkisen talouden arvioidaan olevan runsaat 18 mrd. euroa alijäämäinen vuonna 2020.

Taantuman seurauksena valtion verotulot supistuvat samalla kun korkeampi työttömyys ja voimakas elvytys kasvattavat valtion menoja. Valtiontalouden alijäämä kasvaa tänä vuonna 13,7 mrd. euroon.

Myös paikallishallinnon taloustilanne heikkenee verotulojen vähetessä ja taantuman kasvattaessa menoja, vaikka valtio kompensoikin kuntien verotulojen menetystä valtionosuuksia kasvattamalla tänä vuonna. Kuntasektori olisi alijäämäinen ilman koronakriisiäkin, sillä väestön ikääntyminen kasvattaa kuntien sosiaali- ja terveysmenoja.

Hallituksen elvytystoimena päättämä työeläkemaksun väliaikainen alentaminen on vähentänyt yritysten kustannuksia kriisin aikana, mutta vähentää samalla työeläkelaitosten tuloja. Lisäksi heikompi työllisyystilanne ja alhainen korkotaso vähentävät työeläkelaitosten maksu- ja omaisuustuloja. Kun eläkemenot kuitenkin kasvavat, kääntyy työeläkelaitosten rahoitusasema ensimmäistä kertaa alijäämäiseksi. Korkeampi työttömyys sekä työttömyysturvan väliaikainen laajentaminen kasvattavat myös muiden sosiaaliturvarahastojen etuusmenoja, mikä kääntää myös muut sosiaaliturvarahastot alijäämäisiksi.

Hallitus on kuluvan vuoden aikana päättänyt neljästä lisätalousarvioehdotuksesta, joilla se on pyrkinyt vastaamaan epidemian ja rajoitustoimien vaikutuksiin yhteiskunnassa. Suoraan julkisen sektorin menoja lisääviä toimia on yhteensä 4,9 mrd. euroa ja valtion tuloja vähentäviä toimia 1,1 mrd. euroa. Toimet sisältävät sekä yritysten tukemista ja työttömyysturvan laajentamista, että julkisten kulutus- ja investointimenojen kasvattamista. Suurin osa hallituksen päätöksistä on kuitenkin sellaisia, joilla ei ole tällä hetkellä suoraa vaikutusta julkisen sektorin tuloihin tai menoihin. Tällaisia toimia sisältyi hallituksen neljään lisätalousarvioon yhteensä 12 mrd. euron edestä. Näistä erityisesti valtion takausvastuiden kasvu lisää valtion ns. piilevää velkaa. Takauksilla valtio ottaa kannettavakseen yritystoimintaan liittyvän riskin, joka realisoituessaan tulee valtion budjetista maksettavaksi, mikä kiihdyttäisi velkasuhteen kasvua entisestään.

Julkinen velka on erittäin nopeassa kasvussa

Julkinen velka kasvaa tänä vuonna noin 22 mrd. eurolla. Covid-19-epidemian aiheuttaman taantuman johdosta vähenevät verotulot ja hallituksen massiivinen elvytys yhdessä lisäävät velanottotarvetta. Julkinen velka nousee 70,7 prosenttiin bkt:sta tänä vuonna. Erityisesti valtionvelka kasvaa, mutta myös kuntatalous velkaantuu kasvavien alijäämien myötä. Ilman julkista taloutta vahvistavia toimia velkasuhde jatkaa edelleen kasvuaan myös tulevina vuosina.


Julkisyhteisöjen tulot ja menot v. 2018–2022 sekä rahoitusasema ja velka, % BKT:sta
Mrd. e Muutos, %
2018 2019 2020E 2021E 2022E 2019 2020E 2021E 2022E
Omaisuus- ja yrittäjätulot 7,1 7,6 7,7 7,9 7,9 6,9 1,0 3,6 -0,6
Välittömät verot 38,1 39,1 38,9 39,9 41,0 2,8 -0,5 2,6 2,9
- kotitaloudet 32,1 33,0 33,0 33,9 35,0 2,9 -0,2 2,7 3,3
Välilliset verot 33,3 33,7 31,8 33,2 34,0 1,4 -5,6 4,3 2,5
Sosiaalivakuutusmaksut 27,9 28,5 27,4 29,4 31,1 2,3 -4,1 7,5 5,7
- vakuutetut 10,3 10,6 11,0 11,3 11,6 3,4 3,4 2,7 3,1
Muut tulot1) 16,4 16,3 15,8 16,5 16,8 -0,7 -2,8 4,0 1,8
Tulot yhteensä 122,7 125,2 121,6 126,9 130,8 2,0 -2,9 4,4 3,1
Kulutusmenot 53,4 55,4 59,7 59,9 61,2 3,7 7,9 0,3 2,2
Tukipalkkiot 2,7 2,9 5,0 3,4 3,2 4,5 73,2 -31,5 -4,9
Sosiaalivakuutusetuudet ja -avustukset 43,0 43,8 47,5 47,3 48,2 1,7 8,6 -0,5 1,9
- työeläkkeet 27,8 28,7 30,3 30,6 31,6 3,2 5,4 1,0 3,2
- työttömyysturva 3,6 3,4 4,7 4,4 4,2 -7,3 38,7 -6,8 -3,6
- muut menot 11,6 11,6 12,6 12,3 12,4 0,8 7,8 -1,9 0,6
Korkomenot 2,1 1,9 2,2 2,3 2,3 -7,5 13,7 4,0 1,5
Kiinteät investoinnit 9,9 10,2 10,8 11,0 11,1 3,8 5,5 2,2 0,2
Muut menot2) 13,6 13,8 14,5 15,3 15,9 1,2 5,6 5,0 3,8
Menot yhteensä 124,7 128,0 139,8 139,2 141,9 2,6 9,2 -0,4 1,9
Bruttokansantuote (mh) 233,7 240,6 233,1 244,1 252,8 3,0 -3,1 4,7 3,6
% BKT:sta
Julkisyhteisöjen rahoitusjäämä -0,9 -1,1 -7,8 -5,0 -4,4
- valtio -1,2 -1,3 -5,9 -3,7 -3,2
- paikallishallinto -0,9 -1,2 -1,5 -1,5 -1,7
- sosiaaliturvarahastot 1,2 1,4 -0,5 0,2 0,5
Julkisyhteisöjen perusjäämä 0,0 -0,3 -6,9 -4,1 -3,5
Julkisyhteisöjen EMU-velka 59,6 59,2 70,7 72,6 73,7
Veroaste 42,5 42,1 42,1 42,0 42,0
1) Liiketoiminnan tulot sekä poistot ja muut tulonsiirtotulot.
2) Liiketoiminnan kustannukset ml. kehitysapu ja EU-menot sekä muut tulonsiirtomenot. Ml. varastojen muutos ja maanostot.
Lähde: Kansantalouden tilinpito.
S20.2/g01tElinkeinoelämän tutkimuslaitos (ETLA)

Julkiset menot kasvavat 9,2 prosenttia tänä vuonna

Talouden taantuma kasvattaa julkisia menoja automaattisesti. Sen lisäksi hallitus on sopinut mittavasta menoelvytyksestä. Näiden yhteisvaikutuksesta julkisyhteisöjen kokonaismenot kasvavat huomattavasti vuonna 2020 ja kohoavat 60 prosenttiin suhteessa bruttokansantuotteeseen.

Suurin osa julkisista menoista on julkista kulutusta, joka kasvaa 7,9 prosenttia viime vuodesta. Yritysten tukeminen kasvattaa maksettuja tukipalkkioita poikkeuksellisen paljon tänä vuonna, mutta vastaavasti supistaa niitä ensi vuonna, kun kertaluonteiset menolisäykset poistuvat. Julkiset investointimenot kasvavat lisätalousarvioissa päätettyjen väylähankkeiden vuoksi.

Kotitalouksille suunnattujen sosiaalietuuksien ja -avustusten arvioidaan kasvavan tänä vuonna melkein 9 prosenttia, kun viime vuodesta kasvua oli vain alle 2 prosenttia. Sosiaalietuuksien ja -avustusten voimakkaan kasvun taustalla on työttömyyden hoitomenojen lisäksi hallituksen elvytystoimena sopima väliaikainen sosiaaliturvan laajennus. Tämän poistuminen vastaavasti pienentää kyseistä menoerää ensi vuonna.

Ensi vuonna julkisyhteisöjen kokonaismenot pienenevät hieman, kun kertaluonteisia menolisäyksiä poistuu. Hallituksen elvytyspaketit kuitenkin sisälsivät menolisäyksiä myös lähivuosille, joten menojen kasvu ei täysin taitu. Ripeän talouskasvun myötä julkisyhteisöjen kokonaismenojen suhde bruttokansantuotteeseen silti laskee 3 prosenttiyksiköllä 57 prosenttiin vuonna 2021.

Taantuma vähentää julkisyhteisöjen tuloja

Julkisyhteisöjen kokonaistulojen ennustetaan supistuvan tänä vuonna 2,9 prosenttia. Erityisesti yksityisen kulutuksen väheneminen pienentää välillisten verojen tuottoa. Välillisten verojen tuoton arvioidaan jäävän tänä vuonna 5,6 prosenttia viime vuotta matalammaksi. Sitä vastoin välittömien verojen tuotto jää vain alle prosentin viime vuotta pienemmäksi, sillä sosiaalietuuksien laajennus kompensoi palkkatulojen menetystä ja niistä saatuja verotuloja. Palkkasumman supistuessa myös sosiaalivakuutusmaksutulot alenevat.

Julkisyhteisöjen tulokehitykseen oleellisesti vaikuttavien veropohjien odotetaan supistuvan tänä vuonna 1,5 prosenttia. Verotuottoa kuitenkin pienentää mm. työmarkkinajärjestöjen sopima yksityisten työnantajien eläkemaksun alentaminen loppuvuodeksi 2,6 prosenttiyksiköllä sekä yrityssektorin heikohko tuloskehitys.

Vuonna 2021 verotulot kasvavat ripeästi talouskasvun myötä. Erityisesti välillisen veron tuotto nousee yksityisen kulutuksen piristyessä. Julkisyhteisöjen kokonaistulojen odotetaan kasvavan noin 4,5 prosenttia.

Julkisyhteisöt pysyvät alijäämäisinä pitkään ja velka jatkaa kasvuaan

Vuonna 2021 julkisyhteisöjen rahoitusasema paranee, kun talouskasvu tuo lisää verotuloja. Hallituksen meno-ohjelman takia kokonaismenot pysyvät silti edelleen korkealla tasolla. Näin ollen julkisyhteisöjen rahoitusasema paranee vain 2 prosenttiyksikköä ja alijäämää on yhä runsaat 12 mrd. euroa, eli 5 prosenttia suhteessa bkt:een. Julkisyhteisöjen suuret alijäämät nostavat velan 177 mrd. euroon eli 72,6 prosenttiin bkt:sta.

Vaikka julkisen sektorin alijäämät pienenevät vuoden 2020 huippulukemista, ovat alijäämät tulevinakin vuosina yhä suuria ja ennätyksellisen korkea velkataso jatkaa kasvuaan ennustejaksolla.


Veroaste, % BKT:sta
2018 2019 2020E 2021E 2022E
Välittömät verot 16,3 16,3 16,7 16,3 16,2
- kotitaloudet 13,7 13,7 14,1 13,9 13,8
- yhteisöt 2,5 2,5 2,5 2,5 2,4
Välilliset verot 14,2 14,0 13,6 13,6 13,5
Sosiaalivakuutusmaksut 11,9 11,9 11,7 12,1 12,3
- vakuutetut 4,4 4,4 4,7 4,6 4,6
- työnantajat 7,6 7,5 7,0 7,4 7,7
Lähde: Tilastokeskus, Etla.
S20.2/g02tElinkeinoelämän tutkimuslaitos (ETLA)

Ennusteen taustaoletukset

Julkisen talouden ennuste pohjautuu Sanna Marinin hallituksen hallitusohjelmaan ja siihen sisältyvään talouspolitiikan linjaan, jossa julkisen sektorin menoja ja tulonsiirtoja kasvatetaan sekä pysyvästi että kertaluonteisesti. Ennusteeseen on sisällytetty finanssipoliittisina päätösperäisinä toimina vuoden 2020 neljän ensimmäisen valtion lisätalousarvion toimet.

Päivi Puonti

Päivi Puonti

Tutkija, VTT
Alueet: investoinnit, julkinen talous, tuotanto, työllisyys