Julkinen talous

Julkisen talouden tasapaino parani merkittävästi edellisellä vaalikaudella. Vientialat pääsivät kilpailukykysopimuksen tukemana mukaan kansainvälisen kaupan kasvuun, samalla myös investoinnit ja työn kysyntä lisääntyivät. Veropohjat kääntyivät kasvuun yritysten tulosparannusten ja työllisyyden kohentumisen ansiosta.

Talouden myönteinen kehityssuunta on katkeamassa. Uusi hallitus on valmistelemassa finanssipolitiikan suunnanmuutosta, joka aiotaan toimeenpanna monivuotisella julkisten menojen kasvupaketilla.

Kotimaisen kysynnän elvyttämisen hinta on se, että valtion ja kuntien yhteenlaskettu vuosittainen lainanottotarve kasvaa 1,2 mrd. euroa yhteensä 5 mrd. euroon.

Julkisen talouden laskelma perustuu oletukselle, että uusia, merkittäviä työmarkkinauudistuksia ei onnistuta tekemään.

Budjettivaje kasvussa

Valtion ja kuntien saaman tuloveron tuoton ennustetaan kohoavan tänä vuonna vajaat 5 prosenttia. Henkilötuloveron tuottoa nostaa vuoden 2018 lopullisen verokannon (veronpalautusten ja lisäverojen maksatus) aikaistuminen sekä pääomatuloverojen ripeä kasvu. Ansiotuloista (pl. pääomatulovero) maksettiin tuloveroja arviolta 2,9 prosenttia eli veropohjan (palkkasumma ja sosiaalietuudet) kasvun verran.

Muiden verolajien kuten sosiaalivakuutusmaksujen ja kulutusverojen sekä yhteisöveron yhteenlaskettu vero- ja maksukertymä kasvaa selvästi viime vuotta hitaammin, arviolta 1,7 prosenttia. Viimevuotista heikompaan kehitykseen vaikuttavat mm. työnantajan sosiaalivakuutusmaksujen aleneminen 0,9 prosenttiyksiköllä ja kulutusverojen tuoton kasvun hidastuminen 2 prosenttiin korkean vertailutason sekä kulutuksen kasvun hidastumisen takia.

Julkisyhteisöjen kokonaistulojen ennustetaan kasvavan tänä vuonna 2,6 prosenttia, ja niiden suhde bkt:hen nousee 0,1 prosenttiyksikköä 52,9 prosenttiin.

Julkisten menojen kasvun arvioidaan vauhdittuvan tänä vuonna 0,3 prosenttiyksiköllä 2,8 prosenttiin. Kulutusmenojen kasvua kiihdyttävät mm. kuntatyöntekijöille maksettu ylimääräinen kertaerä sekä kuntayhtymien toimintamenojen (mm. ostopalvelut) ripeä kasvu.

Sosiaalimenojen arvioidaan lisääntyvän 1,7 prosenttia, mikä on 0,7 prosenttiyksikköä edellisvuotta enemmän. Kiihtyvän kasvun taustalla on työeläkemenojen kasvu, kun eläkkeisiin tehtiin 0,7 prosenttiyksikköä suuremmat indeksitarkistukset.

Julkisyhteisöjen kokonaismenot lisääntyvät tänä vuonna arviolta 2,8 prosenttia, ja niiden suhde bruttokansantuotteeseen noussee 0,2 prosenttiyksikköä 53,7 prosenttiin.


Julkinen velkaantuneisuus 60 prosenttiin tänä vuonn

Julkinen velkaantuneisuus nousee tänä vuonna 0,5 prosenttiyksikköä 60 prosenttiin. Velkaantuneisuutta nostavat valtion ja kuntien alijäämän kasvu sekä viime vuoden matalaksi painunut vertailutaso, kun valtion velkaa lyhennettiin osakemyyntituloilla ja pääomapalautuksilla.

Ennusteen keskeiset oletukset

Julkisen talouden ennuste pohjautuu kesällä nimitetyn hallituksen talouslinjaan, jossa valtion menotasoa korotetaan vaalikauden aikana kumulatiivisesti 8 mrd. euroa ja verotusta kiristetään 0,7 mrd. euroa. Menolisäysten ajoittumisen osalta oletetaan, että hallitus käynnistää ohjelmansa valtiovarainministeriön vuoden 2020 budjettiehdotuksen pohjalta.

Ministeriön ehdotuksessa valtion pysyviä menoja lisätään ensi vuodelle runsaat 1 mrd. euroa. Lisäksi valtion ensi vuoden talousarvioesitykseen arvioidaan sisältyvän kertaluontoisia määrärahakorotuksia 1 mrd. euron verran, jotka on tarkoitus rahoittaa valtion omaisuuden myynneillä.

Hallitusohjelman mukaan ensi vuoden tuloverotuksen asteikkotarkistukset tehdään ansiotason nousun mukaisesti ja pienituloisten ansiotuloverosta kevennetään 0,2 mrd. euroa. Kulutusverotusta kiristetään 0,1 mrd. euroa.

Vuonna 2021 hallitusohjelman pysyvien menojen tasoa korotetaan maksimiinsa 1,2 mrd. euroon. Kertaluonteisten panostusten ennustetaan noudeva 1,2 mrd. euroon, joten niiden loppuosa, 0,8 mrd. euroa, jää jaettavaksi vuonna 2022. Kulutusverotusta kiristetään 0,3 mrd. euroa.

Ekspansiivisella menopolitiikalla on myös vero- ja maksutuloja nostava vaikutus, koska valtaosa niistä palautuu kotimaisten sektoreiden tulojen lisäyksenä ja veronalaisten tulojen kasvuna. Palautuma-arviona on käytetty 40 prosenttia.

Verojen palautuman laskennan pohjana on käytetty hallitusohjelman liitetietoja, joihin on koottu yhteensä 227 kappaletta määrärahojen lisäämisen tarpeessa olevia kohteita. Näistä on muodostettu kolme päämenolajia: julkinen kulutus, julkiset investoinnit ja tulonsiirtomenot pl. kehitysapu.

Palautuma on laskettu siten, että kunkin edunsaajatahon (valtio ja kunnat, rakentamisen toimiala ja muu yritys- ja yhteisösektori) edustaman toimialan kansantalouden tilinpidon mukainen nettotuotos (bruttotuotos – tuonti) kasvaa menolisäysten verran ja lisää palkkasummaa samassa suhteessa kuin vuonna 2018. Sosiaalietuuksien saajien veronalaisten tulojen arvioidaan kohoavan tasokorotusten verran.

Julkiset menot 4,5 prosentin kasvuun ensi vuonna

Julkisen kulutuksen nimellinen kasvu kipuaa ensi vuonna 4,8 prosenttiin, joten vauhti kiihtyy 1 prosenttiyksikköä tämänvuotisesta. Tästä hallitusohjelman mukaiset menolisäykset selittävät 0,4 prosenttiyksikköä.

Sosiaalietuuksien ja avustusten vuosikasvu vauhdittuu 1,7 prosenttiyksikköä 3,3 prosenttiin. Perusturvan päätösperäiset tasokorotukset vauhdittava sosiaalimenojen kasvua arviolta 0,7 prosenttiyksikköä. Julkisyhteisöjen muiden tulonsiirtomenojen vuosikasvu kiihtyy 7,3 prosenttiin, josta päätösperäisen menopolitiikan osuutta on noin 3 prosenttiyksikköä.

Julkisyhteisöjen kokonaismenot laajenevat ensi vuonna 4,4 prosenttia, josta päätösperäisten lisäysten vaikutusta on 1,6 prosenttiyksikköä. Julkisyhteisöjen kokonaismenojen suhde bruttokansantuotteeseen nousee 1 prosenttiyksiköllä 54,7 prosenttiin.

Julkisyhteisöjen tulopuoli jää vajaaksi

Veronalaisten ansiotulojen kasvun ennustetaan vauhdittuvan ensi vuonna 0,1 prosenttiyksikköä 3 prosenttiin. Suhdannetilanteen lievä heikkeneminen hidastaa työpanoksen ja palkkasumman kasvua, mutta sosiaalietuuksien ja avustusten vuosikasvu kiihtyy peräti 3,3 prosenttiin mm. niihin tehtävien tasokorotusten vuoksi.

Kotitalouksien maksamien ansiotuloverojen arvioidaan lisääntyvän 3,4 prosenttia. Osa verotulojen kasvusta on seurausta siitä, että kunnallisen tuloverotuksen arvioidaan kiristyvän 0,2 prosenttiyksikköä kuntasektorin suuren rahoitusvajeen vuoksi.

Välillisten verojen tuoton arvioidaan kasvavan 3 prosenttia, mikä on 0,8 prosenttiyksikköä yksityisen kulutuksen veropohjan kasvua enemmän. Kulutuksen veroasteen nousu selittyy hyödykeverotuksen kiristymisellä arviolta 0,2 mrd. euroa.

Sosiaalivakuutuksen maksutuotto kohoaa ensi vuonna arviolta 4,2 prosenttia eli 1,3 prosenttiyksikköä ansiotulojen kasvua enemmän. Työnantajan sosiaalivakuutusmaksut kevenevät hieman, mutta vakuutetun maksuperusteet ovat näillä
näkymin kiristymässä 0,4 prosenttiyksikköä.

Muiden tulojen, jotka muodostuvat yrittäjä-, osinko- sekä maksutuloista, arvioidaan kasvavan 2 prosenttia.

Julkisyhteisöjen kokonaistulojen kasvu vauhdittuu ensi vuonna 3,5 prosenttiin eli 0,9 prosenttiyksikköä kuluvaa vuotta nopeammaksi. Tulojen kasvun kiihtymisestä menojen lisäämisen laskennallista palautevaikutusta on arviolta 0,6 prosenttiyksikköä.

Julkisyhteisöjen kokonaistulojen suhde bruttokansantuotteeseen kohoaa ensi vuonna 0,2 prosenttiyksikköä 53 prosenttiin.

Vuonna 2020 julkisyhteisöjen rahoitusasema heikkenee 1,3 mrd. euroa, ja alijäämää kertyy 3,3 mrd. euroa. Rahoitusvajeen suhde bruttokansantuotteeseen kasvaa 1,4 prosenttiin, ja valtion ja kuntien yhteenlaskettu velka-aste nousee 60,4 prosenttiin.

Menolisäystahti hidastuu vuonna 2021

Hallituksen ekspansiivinen menopolitiikka saa jatkoa vuonna 2021, mutta on edellisvuotta vaimeampaa. Menojen pysyviin korotuksiin varatusta 1,23 mrd. eurosta käyttämättä oleva 0,2 mrd. euroa käytetään ennusteen mukaan julkiseen kulutukseen.

Kertaluonteisia määrärahoja on jäljellä 2,1 mrd. euroa, joista 1,2 mrd. euroa arvioidaan käytettäväksi julkisiin kulutusmenoihin ja tulonsiirtoihin. Kertaluonteisten menojen kasvukontribuutio on siten 0,2 mrd. euroa.

Vuonna 2021 julkisten kokonaismenojen kasvu hidastuu 1,3 prosenttiyksikköä 3,1 prosenttiin. Menolisäystahti siis laantuu, mutta lisää edelleen menoja noin 0,2 prosenttiyksiköllä. Julkisyhteisöjen kokonaismenojen suhde bkt:sta jatkaa nousuaan ja kohoaa 0,1 prosenttiyksikköä 54,8 prosenttiin

Tulojenkin kasvu vaimenee

Julkisyhteisöjen tulojen kasvun ennustetaan hidastuvan ensi vuoden 3,5 prosentista 3,1 prosenttiin vuonna 2021. Menolisäysten laskennallinen verotuloja kasvattava vaikutus on enää 0,1 prosenttiyksikköä.

Ansiotulojen veroasteen arvioidaan vakautuvan, sillä ansiotulojen verotuksen odotetaan pysyvän ennallaan, eikä vakuutetun maksujakaan enää koroteta lisää. Kulutusverotuksen arvioidaan kiristyvän laskennallisesti 0,3 mrd. euroa, mikä vauhdittaa välillisten verojen tuoton kasvua 0,3 prosenttiyksikköä.

Budjettivajeet kasvavat ja velkaantuneisuus lisääntyy

Ennustejaksolle arvioitu menoura kulutusverojen korotukset huomioiden heikentää julkisen talouden tasapainoa 1,2 mrd. euroa. Valtio ja kunnat ovat selvästi alijäämäisiä, sillä vuosittainen lainanottotarve kipuaa 5 mrd. euroon.

Onko hallituksella oikea tilannekuva

Nykyinen taloustilanne ei ole niin heikko, että suuri menoelvytys olisi perusteltua. Ennusteen mukaan kokonaistuotanto jatkaa kasvussa ja on hitaasti palautumassa sen potentiaalia vastaavalle noin 1 prosentin kasvu-uralle.

Kaiken kaikkiaan hallitusohjelman julkista kysyntää ja sosiaalimenoja kasvattavat toimenpiteet saattavat lisätä julkisen sektorin työntekijöiden ja sosiaalietuuksien saajien luottamusta, mutta yrityksille ja niiden työntekijöille ohjelmalla on vähän annettavaa.


Julkisyhteisöjen tulot ja menot v. 2017–2021 sekä rahoitusasema ja velka, % BKT:sta
Mrd. e Muutos, %
2017 2018E 2019E 2020E 2021E 2018E 2019E 2020E 2021E
Omaisuus- ja yrittäjätulot 6,4 7,1 7,2 7,4 7,6 10,9 1,4 2,8 2,7
Välittömät verot 38,1 38,1 39,9 41,5 42,8 0,0 4,7 4,0 3,1
- kotitaloudet 30,2 30,5 32,0 33,2 34,2 1,0 4,9 3,8 3,0
Välilliset verot 31,6 33,1 33,8 34,8 35,9 4,7 2,1 3,0 3,2
Sosiaalivakuutusmaksut 27,3 27,9 28,1 29,3 30,1 2,2 0,7 4,3 2,7
- vakuutetut 9,4 10,0 10,4 11,1 11,4 6,4 4,0 6,7 2,7
Muut tulot1) 16,1 16,4 16,8 17,2 17,7 1,9 2,4 2,4 2,9
Tulot yhteensä 119,5 122,6 125,8 130,2 134,1 2,6 2,6 3,5 3,0
Kulutusmenot 51,4 53,2 55,3 58,0 60,0 3,4 3,9 4,9 3,4
Tukipalkkiot 2,7 2,8 2,8 2,8 2,8 1,9 1,1 0,7 1,1
Sosiaalivakuutusetuudet ja -avustukset 43,0 43,5 44,2 45,7 46,9 1,2 1,6 3,4 2,6
- työeläkkeet 27,0 27,9 28,8 29,9 31,0 3,3 3,6 3,7 3,7
- työttömyysturva 4,2 3,6 3,3 3,2 3,1 -13,2 -10,2 -1,5 -3,1
- muut menot 11,9 12,0 12,1 12,6 12,8 0,7 1,0 3,7 1,8
Korkomenot 2,3 2,1 2,0 2,0 2,1 -8,3 -2,9 -1,5 5,0
Kiinteät investoinnit 9,2 9,9 10,2 10,7 11,1 7,3 3,4 5,1 3,7
Muut menot2) 12,7 13,1 13,4 14,3 14,7 2,8 2,4 7,0 2,8
Menot yhteensä 121,3 124,5 127,9 133,5 137,6 2,6 2,7 4,4 3,1
Bruttokansantuote (mh) 223,9 232,1 237,9 244,0 251,0 3,7 2,5 2,6 2,9
% BKT:sta
Julkisyhteisöjen rahoitusjäämä -0,8 -0,8 -0,9 -1,4 -1,4
- valtio -1,8 -1,2 -1,1 -1,7 -1,7
- paikallishallinto -0,2 -0,9 -0,9 -0,6 -0,6
- sosiaaliturvarahastot 1,2 1,3 1,1 0,9 0,9
Julkisyhteisöjen perusjäämä 0,2 0,1 0,0 -0,5 -0,5
- rakenteellinen rahoitusjäämä -0,9 -1,0 -1,2 -1,5
Julkisyhteisöjen EMU-velka 61,3 59,5 60,0 60,4 60,3
Valtion velka 47,2 45,3 45,2 45,7 46,1
Veroaste 43,3 42,7 42,8 43,2 43,3
1) Liiketoiminnan tulot sekä poistot ja muut tulonsiirtotulot.
2) Liiketoiminnan kustannukset ml. kehitysapu ja EU-menot sekä muut tulonsiirtomenot. Ml. varastojen muutos ja maanostot.
Lähde: Kansantalouden tilinpito.
S19.2/g01tElinkeinoelämän tutkimuslaitos (ETLA)


Veroaste, % BKT:sta
2017 2018* 2019E 2020E 2021E
Välittömät verot 17,0 16,4 16,8 17,0 17,0
- kotitaloudet 13,5 13,1 13,4 13,6 13,6
- yhteisöt 3,5 3,3 3,3 3,4 3,4
Välilliset verot 14,1 14,3 14,2 14,2 14,2
Sosiaalivakuutusmaksut 12,2 12,0 11,8 12,0 12,0
- vakuutetut 4,2 4,3 4,4 4,6 4,5
- työnantajat 8,0 7,7 7,5 7,4 7,4
Veroaste 43,3 42,7 42,8 43,3 43,3
Ansiotulojen veroaste1) 28,3 28,0 28,3 28,7 28,7
1)Kotitalouksien maksamat kaikki välittömät verot ja sosiaalivakuutusmaksut suhteessa ansiotuloihin (ansiotulot=palkkasumma+eläketulo+sairausvakuutus- ja työttömyyspäivärahat).
Lähde: Tilastokeskus.
S19.2/g02tElinkeinoelämän tutkimuslaitos (ETLA)

Erityisteema: Rakenteellinen budjettitasapaino


Kirjoittanut

Potentiaalinen tuotanto, tuotantokuilu ja rakenteellinen budjettitasapaino

Rakenteellinen budjettitasapaino on yksi keskeisistä EU-sääntöjen asettamista finanssipolitiikan mittareista. Sen laskentatapa käydään läpi seuraavassa lyhyesti, minkä jälkeen esitellään Etlan ennusteen mukainen rakenteellisen alijäämän kehitys sekä pohditaan tulosten merkitystä EU:n finanssipoliittisten sääntöjen kannalta.

Potentiaalisella tuotannolla viitataan siihen kansantalouden tuotannon tasoon, joka saavutettaisiin, jos kaikki tuotannontekijät (työvoima ja pääoma) hyödynnettäisiin tasapainoisella tasollaan. Tasapainoista tasoa voidaan ylläpitää keskipitkällä aikavälillä ilman talouden inflaatiovauhdin kiihtymistä tai hidastumista. Finanssipolitiikan sääntöjen mukainen potentiaalisen tuotannon arvio pohjautuu ns. tuotantofunktiomenetelmään. Tämän menetelmän mukaan potentiaalinen tuotanto muodostetaan yhtälöstä.

(1) \(Y_{pot} = TFP\cdot L^\alpha K^{1-\alpha}\),
missä \(L\) on potentiaalinen talouden käytettävissä oleva työvoima työtunneilla mitattuna, \(K\) on kansantalouden pääomakanta ja \(TFP\) on näiden tuotannontekijöiden kokonaistuottavuus, kun tuotantokapasiteetti on täyskäytössä.

Tuotantokuilulla mitataan talouden suhdannetilannetta, t.s. kuinka kaukana toteutunut taloudellinen aktiviteetti on potentiaalisesta aktiviteetin tasosta. Kun potentiaalisen aktiviteetin taso on arvioitu, tuotantokuilu voidaan laskea kaavasta:

(2) \(Y_{kuilu} = \frac{ Y – Y_{pot}}{Y_{pot}}\),
missä \(Y\) on toteutunut/ennustettu bruttokansantuote. Positiivinen tuotantokuilu viittaa korkeasuhdanteeseen, kun taas negatiivinen tuotantokuilu viittaa taantumaan.

Rakenteellinen budjettitasapaino (\(RBT\)) mittaa julkisen talouden suhdanneneutraalia sekä yksittäisistä meno- ja tuloeristä puhdistettua rahoitustasapainoa, ts. julkisen talouden rahoitustasapainoa, jos tuotanto olisi potentiaalisella tasollaan kullakin hetkellä. Indikaattori muodostetaan tuotantokuilun arvion pohjalta, ottaen huomioon verotulojen ja julkisten menojen historiallinen herkkyys suhdannevaihteluille:

(3) \( RBT = BB – \varepsilon Y_{kuilu}\),
missä \(BB \)on julkisen sektorin nettoluotonanto puhdistettuna yksittäisistä meno- ja tuloeristä ja \(\varepsilon\) on budjetin suhdanneherkkyys.

Etlan ennuste

Komission tuotantokuilumenetelmää on seuraavassa sovellettu Etlan ennusteeseen.1 Laskelman perusteella tuotantokuilut ovat vuosina 2019 ja 2020 positiivisia eli talous on pitkän aikavälin tuotannon potentiaalitasonsa yläpuolella. Vuonna 2019 tuotantokuilun potentiaalin ylittävä osa vastaa noin 0,5 prosenttia potentiaalin tasosta ja vuonna 2020 0,2 prosenttia potentiaalin tasosta. Suhdannetilanne on kuitenkin heikompi kuin Euroopan komission arvioissa keväällä 2019. Silloin Euroopan komissio arvioi vastaavien ylitysten olevan 0,9 prosenttia potentiaalin tasosta 2019 ja 0,8 prosenttia vuonna 2020. Syynä suhdannekuvan eroihin on erityisesti Etlan ennusteen työtuntien hitaampi kasvu tämän ja ensi vuoden aikana suhteessa Euroopan komission ennusteeseen.

Julkisen talouden rakenteellisen rahoitusaseman arvioidaan olleen noin -1,0 prosenttia kokonaistuotannon tasosta vuonna 2018 ja -1,2 prosenttia vuonna 2019. Arvio rahoitusasemasta on vuoden 2019 osalta noin 0,2 prosenttiyksikköä synkempi kuin komission kevään 2019 arviossa. Vuonna 2020 rakenteellisen rahoitusaseman arvioidaan olevan noin -1,5 prosenttia kokonaistuotannon tasosta, mikä on selvä heikennys komission kevään arvioon -0,6 prosenttia.

EU:n finanssipoliittiset säännöt

Tarkastelemme seuraavaksi rakenteellisen rahoitusaseman kehitystä EU:n finanssipoliittisten sääntöjen valossa.

Voimassa oleva finanssipolitiikan keskipitkän aikavälin tavoite on saavuttaa vähintään -0,5 prosentin rakenteellinen rahoitusasema. Tavoite on asetettu finanssipoliittisen sopimuksen ja vakaus- ja kasvusopimuksen säännöstön mukaisesti. Kesällä 2018 hyväksyttyjen maakohtaisten suositusten mukaisesti Suomen tulisi saavuttaa keskipitkän aikavälin tavoitteensa vuonna 2019 ottaen huomioon Suomelle myönnetyt joustot. Suomelle myönnettiin keväällä 2017 rakenneuudistus- ja investointilausekkeen mukaista joustoa, joka sallii poikkeaman keskipitkän aikavälin tavoitteeseen johtavalta polulta vuosina 2017–2019. (Euroopan komissio, 2019; VTV, 2019)

Etlan ennusteen perusteella Suomen rakenteellinen rahoitusasema ei tule vahvistumaan riittävästi keskipitkän aikavälin tavoitteen saavuttamiseksi vuonna 2019, jolloin rakenteellisen rahoitusaseman ennustetaan olevan -1,0 prosenttia suhteessa bruttokansantuotteeseen. Säännöstön joustavuuden ja saavuttamisen riittävyydelle asetettujen marginaalien takia Etlan näkemys on kuitenkin, että rakenteellisen rahoitusaseman taso vuonna 2019 ei tule rikkomaan finanssipoliittisia sääntöjä.

Vuoden 2020 ennakollista arviointia haittaa toistaiseksi rakenteellisen rahoitusaseman keskipitkän aikavälin tavoitteen puuttuminen. Sen asettaminen on uuden hallituksen tehtävä. Joka tapauksessa keskipitkän aikavälin tavoite on asetettava vähintäänkin nykyiselle tasolle, sillä puolta prosenttia suurempaa alijäämää ei voida asettaa tavoitteeksi sääntökehikon puitteissa.

Etlan ennusteessa Suomen rakenteellinen rahoitusasema tulee jäämään vuonna 2020 selvästi heikommaksi kuin sääntöjen minimitavoite eli 0,5 prosentin rakenteellinen alijäämä. Vakaus- ja kasvusopimuksen säännöstön mukaan keskipitkän aikavälin tavoite on saavutettu, kun marginaali siihen on 0,25 prosenttiyksikköä (VTV, 2019). Mikäli tavoitetta ei ole saavutettu, rakenteellisen rahoitusaseman tulisi sopeutua kohti tavoitetta riittävällä nopeudella. Huomioiden saavuttamisen riittävyydelle asetetut marginaalit (poikkeama sopeutuksesta ei saa ylittää 0,5 prosenttiyksikköä yksittäisenä vuotena) on suuri riski, että finanssipolitiikka tulee vuonna 2020 merkittävästi poikkeamaan sopeutumistarpeesta kohti keskipitkän aikavälin tavoitetta.

Joitakin huomioita on syytä tehdä laskelmista. Tärkeänä seikkana arvioitaessa rakenteellista rahoitusasemaa vuonna 2020 on se, kuinka hallituksen esittämiä kertaluonteisia menolisäyksiä käsitellään. Rakenteellisesta rahoitusasemasta poistetaan kertaluonteisiksi katsotut erät, mutta menoerien kertaluonteisuuden määrittelyssä noudatetaan tiukkoja periaatteita. Kertaluonteisten erien määrittelyyn tarjoavat ohjeita mm. Euroopan komission (2015, 2019) julkaisut. Hallituksen ohjelman arvioinnin kannalta keskeistä on huomata, että pääsääntöisesti tarkoituksellisia poliittisia toimia, jotka lisäävät alijäämää ei katsota kertaluonteisiksi eriksi, vaikka niiden budjettivaikutus olisi tilapäinen (Euroopan komissio, 2019, s. 9).

Linjauksen taustalla on periaate, jonka mukaan kertaluonteisten erien käytön tarkoituksena on ensisijaisesti välttää sellaiset poliittiset toimenpiteet, jotka eivät johda rakenteellisen budjettitasapainon kestävään parantumiseen. Mainitut poliittiset toimenpiteet pyrkivät tyypillisesti lisäämään valtion tuloja kertaluonteisesti ilman tosiasiallista tarkoitusta parantaa valtion rahoitusasemaa. Jotta poliittisille päättäjille annettaisiin oikeankaltainen kannustin tunnistaa täysimääräisesti toimintansa pysyvät talousarviovaikutukset, käytössä on vahva olettama siitä, että tarkoitukselliset poliittiset toimet, jotka lisäävät alijäämää, ovat luonteeltaan rakenteellisia niiden vaikutusten kestosta riippumatta (Euroopan komissio, 2019, s. 9). Tämän periaatteen mukaisesti mm. infrastruktuurihankkeita, jotka väliaikaisesti nostavat julkisen talouden alijäämää, ei ole katsottu kertaluonteisiksi menoeriksi, jotka korjattaisiin pois rakenteellista rahoitusasemaa rasittamasta (Euroopan komissio, 2015, s. 9).

Kaiken kaikkiaan hallituksen kertaluonteisiksi katsomien menoerien määrä on arviomme mukaan noin 0,4 prosenttia bkt:sta vuonna 2020. Edellä esitetyn tulkinnan mukaan nämä menolisäykset vaikuttavat kertaluonteisuudestaan huolimatta rakenteelliseen alijäämään heikentävästi. Kun vastaavasti julkisen omaisuuden myynnistä saatavia voittoja ei tulkita kansantalouden tilinpidossa julkisen talouden tasapainoon positiivisesti vaikuttaviksi eriksi, on julkisten menojen tilapäinen lisääminen omaisuutta myymällä rakenteellista rahoitusasemaa täysimääräisesti heikentävä toimenpide. Arvioinnin kannalta on toki huomioitava, että hallituksen toimien ajoitukseen ja määrittelyyn liittyy edelleen suurta epävarmuutta.

Rakenteellinen rahoitusasema on viime vuosina saanut osakseen kritiikkiä metodologisista syistä. Sen määrittelyssä ei kriitikoiden mukaan muun muassa huomioida riittävästi kasvua tukevien investointien mahdollisesti positiivisia vaikutuksia ja menetelmä on herkkä suhdannearvioinnissa tapahtuville virheille.

Näistä syistä arvioimme finanssipolitiikkaa myös säännöstön ennaltaehkäisevän osan toisen arviointipilarin eli niin sanotun menosäännön avulla. Vaihtoehtoisessa menetelmässä finanssipolitiikan arviointi perustuu mikrotasoiseen julkista taloutta koskevaan päätöskohtaiseen tietoon (ks. esim. Kuusi, 2015; 2017). Painoa annetaan vähemmän koko kansantalouden suhdannetilan yksittäisille arvioille, ja potentiaalisen tuotannon kasvua arvioidaan keskipitkällä aikavälillä keskiarvona menneistä ja tulevista potentiaalin kasvuarvioista. Julkisista menoista vähennetään suhdanneriippuvaisia eriä suoremmin kuin perinteisiin tuotantokuiluihin perustuvissa arvioissa, ja tulojen kehitystä mitataan havaittujen tuloperustepäätöksien ja niiden vaikutusarvioiden perusteella.

Menosäännössä verrataan julkisten perusmenojen nettokasvua potentiaalisen tuotannon keskipitkän aikavälin kasvuvauhtiin. Mikäli menojen kasvu ylittää tämän tason, eikä se kompensoidu tulopuolen päätöksillä, on rahoitusasema heikentynyt.

Analyysimme perusteella vaikuttaa siltä, että riski finanssipolitiikan sääntöjen rikkomiseen on merkittävä myös menosäännöllä arvioituna. Valtiontalouden tarkastusviraston kevään 2019 arvion mukaan nettomääräisten julkisten perusmenojen nimellinen kasvu vuonna 2020 saisi olla enintään 2,6 prosenttia, mikä vastaisi vakaus- ja kasvusopimuksen mukaista rakenteellisen rahoitusaseman lähentymismarginaalia kohti keskipitkän aikavälin tavoitetta (VTV, 2019). Etlan ennusteesta laskettava perusmenojen nimellinen kasvuvauhti on kuitenkin 3,8 prosenttia. Suhteutettuna bruttokansantuotteeseen poikkeama sallitun perusmenojen kasvuvauhdin ja niiden ennustetun kasvuvauhdin välillä on noin 0,6 prosenttia, mikä tekee poikkeamasta merkittävän huomioiden saavuttamisen riittävyydelle asetetut marginaalit. Säännöstön mukaan poikkeama ei saisi ylittää 0,5 prosenttia bruttokansantuotteesta yhtenä vuonna.

1Arviossa käytettiin Etlan ennusteesta laskettua kokonaistuottavuussarjaa sekä Komission arvioimaa työpanoksen tasoa.
2Nettomääräisillä julkisilla perusmenoilla tarkoitetaan julkisten menojen kokonaismäärää ilman korkomenoja, ilman unionin ohjelmista aiheutuvia menoja, jotka korvataan täysin unionin varoista saatavilla tuloilla, ja ilman ei-päätösperäisiä työttömyysetuusmenojen muutoksia. Kansallisesti rahoitettu kiinteän pääoman bruttomuodostus jaetaan neljälle vuodelle. Päätösperäiset tulopuolen toimenpiteet ja lakisääteiset tulojen lisäykset otetaan huomioon. Meno- ja tulopuolen kertaluonteiset toimenpiteet kuittaavat toisensa. (Euroopan neuvosto, 2019)

KIRJALLISUUS
Euroopan komissio (2015). Public finances in EMU 2015.

Euroopan komissio (2019). Vade mecum on the Stability and Growth Pact. 2019 edition. Institutional Paper 101. Directorate General Economic and Monetary Affairs (DG ECFIN), European Commission.

Euroopan neuvosto (2019). Suositus neuvoston suositukseksi Suomen vuoden 2019 kansallisesta uudistusohjelmasta sekä samassa yhteydessä annettu Suomen vuoden 2019 vakausohjelmaa koskeva neuvoston lausunto. Euroopan unionin neuvoston pääsihteeristö. 9952/19 – COM(2019) 526 final.

Kuusi, T. (2015). Rakenteellisen rahoitusaseman mittaamisen vaihtoehtoja. Valtioneuvoston selvitys- ja tutkimustoiminnan julkaisusarja 5/2015.

Kuusi, T. (2017). Does the Structural Budget Balance Guide Fiscal Policy Pro-cyclically? Evidence from the Finnish Great Depression of the 1990s, National Institute Economic Review, 239:1, R14–R31.

VTV (2019). Finanssipolitiikan valvonnan arvio julkisen talouden hoidosta, kevät 2019. 183/56/2019.

Hannu Kaseva

Hannu Kaseva

Tutkija, VTK
Alueet: julkinen talous, investoinnit, tuotanto, työllisyys
Tero Kuusi

Tero Kuusi

Tutkija, FT
Alue: rakenteellinen budjettitasapaino