Julkinen talous

Budjettivaje kasvoi viime vuonna

Ennakkoarvion mukaan kansantalouden tilinpidon mukainen julkisyhteisöjen alijäämä suhteessa bruttokansantuotteeseen kasvoi viime vuonna 0,1 prosenttiyksikköä 0,9 prosenttiin.

Julkisyhteisösektoreista valtion rahoitusvajeen bkt-suhde supistui 0,2 prosenttiyksiköllä, mutta paikallishallinnossa (kunnat ja kuntayhtymät) se kasvoi 0,3 prosenttiyksikköä. Sosiaaliturvarahastojen ylijäämä suhteessa bkt:hen pysyi ennallaan.

Budjettialijäämää kasvatti ennen muuta julkisen kulutuksen ja investointien syksyn arviota selvästi ripeämpi kasvu sekä valtiolla että kunnissa.

Myös julkisyhteisöjen tulot arvioitiin henkilötuloveron tuoton osalta alakanttiin mm. ennätyssuurten veronpalautusten takia.

Julkinen velkaantuneisuus väheni kertaluonteisin toimin

Valtion ja kuntasektorin yhteenlasketusta 5 mrd. euron alijäämästä huolimatta julkisen velan arvioidaan kasvaneen ainoastaan 1 mrd. euroa.
Velanoton tarvetta vähensivät kertaluonteiset tekijät kuten valtion osakemyynnit ja lainojen palautukset. Julkisyhteisöjen velan suhde bruttokansantuotteeseen supistui 2 %-yksikköä 59,4 prosenttiin.


Keskeiset oletukset

Ennustejakson julkisen talouden kehitysarvion keskeisenä oletuksena on, että tulo- ja kulutuksen verokannat pidetään ansiotulojen kustannustarkistusta lukuun ottamatta ennallaan ja sosiaalivakuutusmaksuihin sovelletaan kilpailukykysopimuksen (kiky-sopimus) maksuperusteita.

Julkisen menopuolen oletuksena on nykyisen sopeutusohjelman läpivienti tänä vuonna. Ensi vuodesta lukien julkisten kulutus- ja eläkemenojen reaalinen kehitys seuraa mm. väestön ikärakenteen muutosta. Julkisen kulutuksen hintojen kehitystä määrittää ansiotason nousuvauhti. Sosiaalietuuksien kustannustasoa tarkistetaan vuosittain samoilla perusteilla kuin ennenkin.

Lainanoton lisätarve supistuu tänä vuonna 1 mrd. euroa

Tänä vuonna julkisyhteisöjen rahoitusvajeen ennustetaan supistuvan ja alijäämän suhde bkt:hen laskee 0,3 prosenttiyksikköä 0,6 prosenttiin. Julkisyhteisöjen velka kasvaa valtion ja kuntien 4 mrd. euron alijäämän verran. Julkisen velan bkt-suhde pysyy vakaana 59,4 prosentissa.

Kotitalouksien tuloveron tuoton ennustetaan kohoavan tänä vuonna 4,3 prosenttia. Henkilötuloveron tuottoa nostaa 1,2 prosenttiyksikköä se, että lopullinen veronkanto (veronpalautusten ja lisäverojen maksatus) aikaistuu verovuotta seuraavan vuoden syksyyn. Muutos kohottaa ansiotulojen verokertymää pysyvästi kiristäen kotitalouksien tuloverotusta tänä vuonna 0,3 prosenttiyksikköä 31,3 prosenttiin.

Muiden verolajien kuten sosiaalivakuutusmaksujen ja kulutusverojen sekä yhteisöveron yhteenlaskettu vero- ja maksukertymä kasvaa selvästi viime vuotta hitaammin, arviolta 2,1 prosenttia. Viimevuotista heikompaan kehitykseen vaikuttaa suhdannetilanteen heikkenemisen aiheuttama veropohjien kasvun hidastuminen. Myös työnantajan ja vakuutetun sosiaalivakuutusmaksujen aleneminen yhteensä 1 prosenttiyksiköllä, hidastaa verokertymän kasvua.

Julkisyhteisöjen kokonaistulojen ennustetaan kasvavan tänä vuonna 2,5 prosenttia ja niiden bkt-suhde supistuu 0,2 prosenttiyksikköä 52,4 prosenttiin.

Taulukko: Julkisyhteisöjen tulot ja menot sekä rahoitusasema ja velka


Julkisyhteisöjen tulot ja menot v. 2017–2021 sekä rahoitusasema ja velka, % BKT:sta
Mrd. e Muutos, %
2017 2018E 2019E 2020E 2021E 2018E 2019E 2020E 2021E
Omaisuus- ja yrittäjätulot 6,4 6,7 6,8 6,9 7,1 3,8 2,0 1,8 1,6
Välittömät verot 38,1 38,5 40,1 41,3 42,6 0,9 4,3 2,9 3,0
- kotitaloudet 30,2 30,7 32,0 32,9 33,8 1,5 4,3 2,7 2,8
Välilliset verot 31,5 32,7 33,5 34,4 35,3 3,7 2,5 2,6 2,8
Sosiaalivakuutusmaksut 27,3 28,2 28,5 29,8 30,7 3,2 1,1 4,8 3,0
- vakuutetut 9,6 10,4 10,8 11,8 12,2 8,6 4,1 8,9 3,0
Muut tulot1) 16,1 16,5 16,7 17,0 17,2 2,2 1,6 1,5 1,2
Tulot yhteensä 119,5 122,5 125,7 129,5 132,9 2,5 2,6 3,0 2,6
Kulutusmenot 51,5 53,2 54,4 55,8 57,2 3,3 2,3 2,6 2,4
Tukipalkkiot 2,7 2,7 2,8 2,8 2,8 1,0 1,0 1,0 1,0
Sosiaalivakuutusetuudet ja -avustukset 43,0 43,5 44,5 45,8 47,1 1,2 2,2 2,9 2,8
- työeläkkeet 26,9 27,8 28,8 29,9 31,0 3,4 3,5 3,7 3,7
- työttömyysturva 4,2 3,7 3,5 3,6 3,5 -12,5 -4,0 1,3 -0,4
- muut menot 11,9 12,0 12,1 12,3 12,5 1,0 1,0 1,5 1,8
Korkomenot 2,3 2,2 2,1 2,1 2,2 -4,0 -3,0 0,0 3,0
Kiinteät investoinnit 9,2 9,7 9,8 10,2 10,6 6,5 1,0 4,0 3,2
Muut menot2) 12,7 13,3 13,5 13,7 13,9 4,6 1,8 1,6 1,6
Menot yhteensä 121,3 124,6 127,1 130,5 133,8 2,7 2,0 2,6 2,5
Bruttokansantuote (mh) 223,9 232,9 240,0 246,7 253,8 4,0 3,0 2,8 2,9
% BKT:sta
Julkisyhteisöjen rahoitusjäämä -0,8 -0,9 -0,6 -0,4 -0,3
- valtio -1,8 -1,6 -1,3 -1,0 -0,9
- paikallishallinto -0,2 -0,5 -0,3 -0,3 -0,3
- sosiaaliturvarahastot 1,2 1,3 1,1 0,9 0,9
Julkisyhteisöjen perusjäämä 0,2 0,0 0,3 0,4 0,5
- rakenteellinen rahoitusjäämä -0,6 -0,9 -0,5 0,0
Julkisyhteisöjen EMU-velka 61,3 59,4 59,3 59,0 58,6
Valtion velka 47,2 45,1 45,1 44,9 44,5
Veroaste 43,3 42,7 42,6 42,8 42,8
1) Liiketoiminnan tulot sekä poistot ja muut tulonsiirtotulot.
2) Liiketoiminnan kustannukset ml. kehitysapu ja EU-menot sekä muut tulonsiirtomenot. Ml. varastojen muutos ja maanostot.
Lähde: Kansantalouden tilinpito.
S19.1/g01tElinkeinoelämän tutkimuslaitos (ETLA)

Julkisen kysynnän kasvu notkahtaa ensi vuonna

Julkisen kysynnän kasvu putoaa ensi vuonna lähes 2 prosenttiyksiköllä kun hallituksen kolmivuotinen kärkihankerahoitus päättyy. Lisää menosäästöä tuo työttömyyden hoitomenojen supistuminen.

Muiden sosiaalietuuksien ja -avustusten kasvun arvioidaan vauhdittuvan 0,2 prosenttiyksikköä 2,8 prosenttiin edellisvuotta 0,5 prosenttiyksikköä suurempien indeksitarkistusten vuoksi.

Julkisyhteisöjen kokonaismenojen kasvun ennustetaan hidastuvan tänä vuonna 0,7 prosenttiyksikköä 2 prosenttiin. Menojen suhde bruttokansantuotteeseen laskee 0,5 prosenttiyksikköä 53 prosenttiin.

Kotitalouksien verotus kiristyy myös ensi vuonna

Ensi vuonna julkisyhteisöjen tulojen kasvua voimistaa kiky-sopimuksen mukainen vakuutetun työeläkemaksun 0,4 prosenttiyksikön korotus. Työnantajamaksut pysyvät keskimäärin ennallaan. Sosiaalivakuutuksen maksukertymä kasvaa ensi vuonna 5 prosenttia.

Henkilötuloveron tuoton arvioidaan kohoavan hieman veronalaisten ansiotulojen 2,7 prosentin kasvua hitaammin. Kulutusveroja kertyy yksityisen kulutuksen kasvun ansiosta 2,6 prosenttia tämänvuotista enemmän.

Kotitalouksien ansiotulojen efektiivinen veroaste nousee 0,3 prosenttiyksikköä 31,7 prosenttiin. Kokonaisverokertymän arvioidaan kasvavan ensi vuonna 3,3 prosenttia.

Vuonna 2021 vero- ja maksuperusteiden oletetaan pysyvän ennallaan. Kokonaistuotannon kasvun elpyminen vahvistaa hieman veropohjia ja kansantalouden verokertymän arvioidaan kasvavan 2,9 prosenttia.

Vuosina 2020–2021 julkiyhteisöjen kokonaistulojen arvioidaan kohoavan keskimäärin 2,7 prosentin vuosivauhtia, joten niiden suhde bkt:hen laskee ennustejakson lopulla 52,3 prosenttiin

Menojen taso nousee kertaheitolla

Hallituksen julkisten menojen sopeutustoimet (ml. indeksitarkistusten jäädytys) päättyvät tänä vuonna, joten julkisen kulutuksen ja perusturvamenojen taso noussee ensi vuonna 0,3–0,4 prosenttia keskimäärin 2,6 prosenttiin. Julkisen kulutuksen kasvua voimistaa myös julkisen henkilöstön lomarahaleikkauksen päättyminen. Työeläkkeiden ja muiden sosiaalietuuksien tätä vuotta suuremmat indeksitarkistukset vauhdittavat sosiaalietuuksien kasvua 0,7 prosenttiyksikköä 2,9 prosenttiin.

Julkisyhteisöjen kokonaismenojen kasvun arvioidaan vauhdittuvan ennustejakson jälkipuoliskolla keskimäärin 2,5 prosenttiin. Menojen suhde bkt:hen alenee hitaasti 52,7 prosenttiin vuonna 2021.

Velanottotarve runsaat 3 mrd. euroa vuonna 2021

Ennustejaksolla valtion ja kuntasektorin rahoitusalijäämä supistuu vajaat 2 mrd. euroa, joten lainanottotarve on 3,2 mrd. euroa vuonna 2021. Julkinen velkaantuneisuus supistuu hitaasti, mutta pysyy ennustejaksolla EU:n vakaussopimuksen 60 prosentin ohjearvon alapuolella.

Ennustejaksolle ennakoidusta parin vuoden matalasuhdanteesta julkisyhteisöt selviävät nykyisellä 42,7 prosentin veroasteella. Budjettivajeiden pakkosopeutukseen ei lähivuosina ole tarvetta, joten julkisten tulojen ja menojen automaattiset vakauttajat voivat toimia vapaasti.

Taulukko: Veroaste


Veroaste, % BKT:sta
2017 2018E 2019E 2020E 2021E
Välittömät verot 17,0 16,5 16,7 16,7 16,8
- kotitaloudet 13,5 13,2 13,3 13,3 13,3
- yhteisöt 3,5 3,3 3,4 3,4 3,5
Välilliset verot 14,1 14,0 14,0 13,9 13,9
Sosiaalivakuutusmaksut 12,2 12,1 11,9 12,1 12,1
- vakuutetut 4,3 4,5 4,5 4,8 4,8
- työnantajat 7,9 7,6 7,3 7,3 7,3
Veroaste 43,3 42,7 42,6 42,8 42,8
Ansiotulojen veroaste1) 30,8 30,7 31,1 31,4 31,4
Lähde: Tilastokeskus.
S19.1/g02tElinkeinoelämän tutkimuslaitos (ETLA)

Erityisteema: Rakenteellinen budjettitasapaino


Kirjoittanut

Potentiaalinen tuotanto, tuotantokuilu ja rakenteellinen budjettitasapaino

Rakenteellinen budjettitasapaino on yksi keskeisistä EU-sääntöjen asettamista finanssipolitiikan mittareista. Sen laskentatapa käydään läpi seuraavassa lyhyesti, minkä jälkeen esitellään Etlan ennusteen mukainen rakenteellisen alijäämän kehitys sekä pohditaan tulosten merkitystä EU:n finanssipoliittisten sääntöjen kannalta.

Potentiaalisella tuotannolla viitataan siihen kansantalouden tuotannon tasoon, joka saavutettaisiin, jos kaikki tuotannontekijät (työvoima ja pääoma) hyödynnettäisiin tasapainoisella tasollaan. Finanssipolitiikan sääntöjen mukainen potentiaalisen tuotannon arvio pohjautuu ns. tuotantofunktiomenetelmään. Tämän menetelmän mukaan potentiaalinen tuotanto muodostetaan yhtälöstä

(1) \(Y_{pot} = TFP\cdot L^\alpha K^{1-\alpha}\),
missä \(L\) on potentiaalinen talouden käytettävissä oleva työvoima työtunneilla mitattuna, \(K\) on kansantalouden pääomakanta ja \(TFP\) on näiden tuotannontekijöiden kokonaistuottavuus, kun tuotantokapasiteetti on täyskäytössä.

Tuotantokuilulla mitataan talouden suhdannetilannetta, t.s. kuinka kaukana toteutunut taloudellinen aktiviteetti on potentiaalisesta aktiviteetin tasosta. Kun potentiaalisen aktiviteetin taso on arvioitu, tuotantokuilu voidaan laskea kaavasta:

(2) \(Y_{kuilu} = \frac{ Y – Y_{pot}}{Y_{pot}}\),
missä \(Y\) on toteutunut/ennustettu bruttokansantuote. Positiivinen tuotantokuilu viittaa korkeasuhdanteeseen, kun taas negatiivinen tuotantokuilu viittaa taantumaan.

Rakenteellinen budjettitasapaino (\(RBT\)) mittaa julkisen talouden suhdanneneutraalia sekä yksittäisistä meno- ja tuloeristä puhdistettua rahoitustasapainoa, ts. julkisen talouden rahoitustasapainoa, jos tuotanto olisi potentiaalisella tasollaan kullakin hetkellä. Indikaattori muodostetaan tuotantokuilun arvion pohjalta, ottaen huomioon verotulojen ja julkisten menojen historiallinen herkkyys suhdannevaihteluille:

(3) \( RBT = BB – \varepsilon Y_{kuilu}\),
missä \(BB \)on julkisen sektorin nettoluotonanto puhdistettuna yksittäisistä meno- ja tuloeristä ja \(\varepsilon\) on budjetin suhdanneherkkyys.

Etlan ennuste

Komission tuotantokuilumenetelmää on seuraavassa sovellettu Etlan ennusteeseen.1Laskelman perusteella suhdanne on tasaantumassa vuosina 2019 ja 2020. Aikaisemmin komission arvioima suhdannekuilun kääntyminen positiiviseksi ei ole näillä näkymin toteutumassa. Vuoden 2019 osalta arviomme tuotantokuilusta on noin -0,3 prosenttia suhteessa potentiaalisen tuotannon tasoon, ja vuonna 2020 -0,7 prosenttia. Vastaavasti Euroopan komission syksyn 2018 ennusteessa komissio arvioi tuotantokuilujen olevan positiivisia ja suuruudeltaan 0,6 ja 1 prosenttia vuosille 2019 ja 2020.

Syynä arvion maltilliseen muutokseen on erityisesti Etlan ennusteen työtuntien hitaampi kasvu tämän ja ensi vuoden aikana suhteessa Euroopan komission ennusteeseen. Työtuntien heikko kehitys näkyy suhdannetilanteen heikentymisenä, koska työtunteja verrataan Euroopan komission syksyn 2018 potentiaalisten työtuntien määrään. Kun työvoimapotentiaalia ei saavuteta, seurauksena on työvoimakuilun kasvaminen. Samalla on todettava, että näin laskettu Etlan ennuste suhdanteesta on todennäköisesti hieman liian pessimistinen erityisesti vuoden 2020 osalta. Synkemmät arviot työtuntien kehittymisestä enteilevät myös potentiaalisten työtuntien ennusteen tulevaa tarkentumista alaspäin. Potentiaalin heikentymisestä puolestaan seuraa, että suhdannetilanteen arviot muuttuvat myönteisemmiksi.

Julkisen talouden rakenteellisen rahoitusaseman arvioidaan olleen noin -0,8 prosenttia kokonaistuotannon tasosta vuonna 2018 ja paranevan hieman vuonna 2019 -0,5 prosenttiin. Arvio vuoden 2018 rahoitusasemasta on noin -0,1 prosenttia heikompi kuin komission syksyn 2018 arviossa. Vuoden 2019 osalta rakenteellinen rahoitusasema on puolestaan 0,1 prosenttia parempi kuin komission syksyn 2018 ennusteessa. Vuonna 2020 rakenteellisen rahoitusaseman arvioidaan olevan lähes tasapainossa. On kuitenkin luultavaa, että vuoden 2020 parantunut rakenteellinen rahoitusasema heijastelee talouden liian myönteistä potentiaaliarviota ja rakenteellisen rahoitusaseman arvio tulee revisioitumaan alaspäin.

Rakenteellinen rahoitusasema lähestyy ennustejaksolla Suomelle asetetun keskipitkän aikavälin tavoitteen tasoa (-0,5 prosenttia kokonaistuotannon tasosta) ja saavuttaa sen 2019. Tavoite on keskeisin finanssipolitiikan viitearvo EU:n vakaus- ja kasvusopimuksen ennaltaehkäisevän sääntökokonaisuuden piirissä.

Sääntökehikossa arvioidaan poikkeamia viitearvosta eri tavoin. Sääntöjen noudattamisen kannalta keskeisimmässä jälkikäteisessä arvioinnissa merkittävä poikkeama voidaan todeta vain, jos poikkeama tavoitteesta oli edellisenä vuonna enemmän kuin 0,25 prosenttia kokonaistuotannosta. Lisäksi rahoitusaseman kehityksellä on merkitystä. Rikkomus edellyttää, että on havaittu toteutunut merkittävä poikkeama – vähintään 0,5 prosenttia kokonaistuotannosta yhtenä vuonna – keskipitkän aikavälin tavoitteeseen johtavalta polulta. Polulla rahoitusaseman on vahvistuttava pääsääntöisesti 0,5 prosenttia kokonaistuotannosta. Arvio poikkeamasta tehdään sekä rakenteellisen rahoitusaseman että vaihtoehtoisen finanssipolitiikan muutoksen mittarin, menosäännön perusteella, ja lisäksi korjaustarve mitoitetaan suhdannetilanne huomioiden.

Etlan ennusteen perusteella Suomi ei tule rikkomaan rakenteellisen alijäämän tavoitetta vuoden 2018 jälkikäteisen arvioinnin osalta. Ennusteen perusteella poikkeama rakenteellisesta tavoitteesta ei tule olemaan merkittävä myöskään vuosina 2019 ja 2020.

1Arviossa käytettiin Etlan ennusteesta laskettua kokonaistuottavuussarjaa sekä Komission arvioimaa työpanoksen tasoa.

Hannu Kaseva

Hannu Kaseva

Tutkija, VTK
Alueet: julkinen talous, investoinnit, tuotanto, työllisyys