Julkinen talous

Julkinen velkaantuneisuus vähenee

Tilastokeskuksen ennakkotietojen mukaan julkisyhteisöjen alijäämä suhteessa bruttokansantuotteeseen supistui viime vuonna 1,1 prosenttiyksiköllä 0,7 prosenttiin.

Rahoitusaseman vahvistumisen ja velanottoa vähentävien muiden toimien ansiosta julkisen velan bkt-suhde supistui 1,6 prosenttiyksikköä 61,3 prosenttiin.

Kuluvan vuoden alkupuoliskolla julkisten budjettien tasapainottuminen jatkui verotulojen kasvun siivittämänä. Liikekirjanpitotietojen mukaan valtiontalous vahvistui selvästi, sosiaaliturvarahastojen ylijäämä pysyi ennallaan ja kuntasektorin alijäämä hieman kasvoi.

Vuoden jälkipuoliskolla veropohjat jatkavat laajenemistaan, ja vero- ja maksutuloja arvioidaan kertyvän menojen kasvun tahdissa.

Kokonaisveroaste laskussa

Työllisyyden paraneminen ja ansiotason kohoaminen vauhdittavat veropohjien kasvua tänä vuonna. Kotitalouksien verotettavat tulot ja verollinen kulutus lisääntyvät yhteenlaskettuna 3,5 prosenttia eli 1,5 prosenttiyksikköä viimevuotista vauhdikkaammin.

Henkilöiden maksamat tuloverot lisääntyvät 2,6 prosenttia eli hieman palkkasumman ja verollisten sosiaalietuuksien yhteenlaskettua kasvua hitaammin.

Kotitalouksien ansiotulojen veroperusteet muuttuivat vain vähän. Kiky-sopimuksen mukaisesti palkansaajan työeläke- ja työttömyysvakuutusmaksu nousivat, mutta nousu kompensoitiin muuta tuloverotusta keventämällä.

Yksityisestä kulutuksesta perittävien arvonlisä- ja valmisteverojen arvioidaan lisääntyvän 3,2 prosenttia.


Työnantajamaksut alenevat jatkossakin

Yritysten tuloverotuksen perusteet pysyivät ennallaan, mutta kiky-sopimuksen mukaisesti työnantajamaksuja alennettiin 0,9 prosenttiyksikköä.

Yritysten ja yhteisöjen verotettavat tulokset kohoavat 10 prosenttia. Viime vuonna maksuunpantujen kertaluonteisten täydennysmaksujen vuoksi yhteisöveron tuoton ennakoidaan supistuvan 2,5 prosenttia.

Työnantajamaksujen kertymä ei tänä vuonna kasva, joten palkkasumman kasvu täyttää maksuperusteiden kevenemisen synnyttämän aukon.

Vero- ja sosiaalivakuutusmaksujen summa kohoaa tänä vuonna 2,8 prosenttia eli 1,2 prosenttiyksikköä viime vuotta vauhdikkaammin. Kokonaisveroaste alenee 0,6 prosenttiyksikköä 42,4 prosenttiin.

Tänä vuonna julkisyhteisöjen kokonaistulot kehittyvät lähes verotulojen kasvun tahdissa ja niiden suhde bkt:hen alenee 0,8 prosenttiyksikköä 52,5 prosenttiin.

Yritysten tuloskehitys kasvattaa tuloveropottia ensi vuonna

Ensi vuoden veroperustemuutokset ovat kutakuinkin selvät. Työnantajien työvoimakulujen keventämistä jatketaan, ja työttömyysvakuutusrahaston päätöksellä myös vakuutusmaksu laskee 0,4 prosenttiyksiköllä, joten työnantajan työvoimakustannukset alenevat 0,9 prosenttiyksikköä. Rahaston maksun alennuspäätös koskee myös vakuutettua, joten palkansaajamaksut pysyvät ensi vuonna ennallaan.

Tulo- ja pääomaverotuksen arvioidaan pysyvän ennallaan, mutta terveydelle ja ympäristölle haitallisen kulutuksen verotusta kiristetään.

Suhdannetilanteen heikentämistä veropohjista huolimatta julkisyhteisöjen saama vero- ja sosiaalimaksujen tuotto kohoaa toistamiseen 2,8 prosenttia. Verokertymää kasvattaa merkittävimmin yhteisöveron tuotto, joka notkahduksen jäljiltä nousee arviolta 10 prosenttia.

Yhteisö- ja pääomatuloverojen tuottonäkymät ovat tällä hyvät, sillä yritysten yritysten tulosten odotetaan kasvavan jatkossakin.

Valtion ja kuntien yhteenlasketun tuloverokertymän arvioidaan kohoavan 3,5 prosenttia. Työnantajamaksujen laskun ja palkkasumman hidastuvan kasvun takia sosiaalivakuutuksen maksutulon kasvu jää hitaaksi.

Ensi vuonna julkisyhteisöjen kokonaistulojen arvioidaan kasvavan vajaat 3 prosenttia, joten niiden suhde bkt:hen alenee 0,6 prosenttiyksikköä 51,9 prosenttiin.

Taulukko: Julkisyhteisöjen tulot ja menot sekä rahoitusasema ja velka


Julkisyhteisöjen tulot ja menot v. 2016–2020 sekä rahoitusasema ja velka, % BKT:sta
Mrd. e Muutos, %
2016* 2017E 2018E 2019E 2020E 2017* 2018E 2019E 2020E
Omaisuus- ja yrittäjätulot 6,4 6,4 6,6 6,7 6,8 0,8 2,5 1,6 1,6
Välittömät verot 35,6 37,2 37,9 39,4 40,8 4,5 1,8 4,0 3,5
- kotitaloudet 29,9 30,2 31,0 31,9 32,9 1,0 2,6 2,9 3,0
Välilliset verot 31,1 31,5 32,5 33,5 34,5 1,4 3,2 3,0 3,0
Sosiaalivakuutusmaksut 27,9 27,4 28,4 28,7 30,2 -2,1 3,7 0,9 5,3
- vakuutetut 9,0 9,6 10,6 11,0 12,1 6,1 10,6 3,8 9,7
Muut tulot1) 16,1 16,8 17,1 17,7 17,9 4,4 1,6 3,8 1,3
Tulot yhteensä 117,1 119,3 122,5 126,0 130,2 1,9 2,6 2,9 3,4
Kulutusmenot 51,6 51,2 52,3 53,6 55,0 -0,6 2,0 2,5 2,6
Tukipalkkiot 2,7 2,7 2,7 2,7 2,7 0,3 0,0 1,0 1,0
Sosiaalivakuutusetuudet ja -avustukset 42,7 43,1 43,9 45,0 46,2 1,1 1,9 2,4 2,7
- työeläkkeet 26,1 27,0 28,0 29,1 30,2 3,6 3,7 3,7 3,8
- työttömyysturva 4,5 4,2 3,9 3,8 3,8 -8,1 -6,3 -2,6 -1,5
- muut menot 12,0 11,9 12,0 12,1 12,3 -1,0 0,7 1,0 1,5
Korkomenot 2,4 2,3 2,2 2,2 2,3 -4,5 -2,0 0,0 2,0
Kiinteät investoinnit 8,9 9,1 9,6 10,1 10,6 3,3 5,4 5,1 5,0
Muut menot2) 12,7 12,4 12,9 13,1 13,3 -2,6 4,2 1,7 1,4
Menot yhteensä 120,8 120,8 123,6 126,7 130,1 0,0 2,3 2,5 2,7
Bruttokansantuote (mh) 216,1 223,8 233,2 242,7 251,2 3,6 4,2 4,1 3,5
% BKT:sta
Julkisyhteisöjen rahoitusjäämä -1,7 -0,7 -0,5 -0,3 0,0
- valtio -2,7 -1,8 -1,4 -0,9 -0,6
- paikallishallinto -0,4 -0,1 -0,3 -0,3 -0,3
- sosiaaliturvarahastot 1,4 1,2 1,2 1,0 0,9
Julkisyhteisöjen perusjäämä -0,6 0,4 0,4 0,6 0,9
- rakenteellinen rahoitusjäämä -0,7 -0,5 -0,4 -0,8
Julkisyhteisöjen EMU-velka 62,9 61,3 60,1 59,0 57,9
Valtion velka 47,4 47,3 46,3 45,4 44,4
Veroaste 43,8 42,9 42,4 41,9 42,0
1) Liiketoiminnan tulot sekä poistot ja muut tulonsiirtotulot.
2) Liiketoiminnan kustannukset ml. kehitysapu ja EU-menot sekä muut tulonsiirtomenot. Ml. varastojen muutos ja maanostot.
Lähde: Kansantalouden tilinpito.
S18.2/g01tElinkeinoelämän tutkimuslaitos (ETLA)

Julkisten menojen kasvu maltillista

Julkisyhteisöjen kokonaismenot pysyivät viime vuonna ennallaan. Menojen kasvun katkaisivat hallituksen toimeenpanemat etupainotteiset menosäästöt, työnantajamaksujen aleneminen, julkisten alojen lomarahojen leikkaus sekä työttömyyden hoitomenojen supistuminen.

Tänä vuonna julkisyhteisöjen kokonaismenojen arvioidaan kasvavan 2,3 prosenttia, ja niiden suhde bkt:hen laskee 0,9 prosenttiyksikköä 53 prosenttiin. Menotasoa nostavat viime vuonna tehtyjen kertaluonteisten säästöjen poistuminen ja julkisen henkilöstön ansiotason nousu.

Julkisten menojen reaalinen kasvu kiihtyy tänä vuonna 1,2 prosenttiyksikköä 1,5 prosenttiin, kun viime vuonna lukuisiin menolajeihin tehtyjen leikkausten vaikutus poistuu ja investointien määrä kasvaa viime vuotta enemmän.

Ennustejakson lopulla vuosina 2019–2020 julkisten kokonaismenojen kasvun arvioidaan vauhdittuvan 3 prosenttiin. Ensi vuonna kokonaismenojen suhde bkt:hen alenee 0,8 prosenttiyksikköä 52,2 prosenttiin.

Menotasoa nostaa ensi vuodesta lukien yleisen kustannustason kohoaminen, sillä työeläkkeitä korotetaan joka vuosi suuremmilla indeksitarkistuksilla ja perusturvamenojen indeksijäädytyksistä luovutaan.

Ansiotason kohoaminen vauhdittaa myös julkisen kulutuksen kasvua, sillä valtaosa siitä on henkilöstön palkkamenoja. Normaaliin lomarahakäytäntöön palaaminen kiihdyttää kulutusmenojen kasvun 2,7 prosenttiin vuonna 2020.

Reaalisesti julkiset kokonaismenot kasvavat vuosittain 1,5 prosenttia, joka heijastaa sosiaalietuuksien saajien ja julkisen henkilöstön yhteenlasketun lukumäärän muutosta.

Julkisyhteisösektorin budjetti pian tasapainossa

Tänä vuonna julkisyhteisöjen rahoitusalijäämä supistuu 0,3 mrd. euroa 1,2 mrd. euroon. Rahoitusvajeen bkt-suhde alenee 0,3 prosenttiyksikköä 0,5 prosenttiin ja julkisyhteisöjen velkaantuneisuus vähenee EU:n vakaussopimuksen 60 prosentin ohjearvoon.

Ennustejakson jälkipuoliskolla suhdannetilanne heikkenee ja julkisyhteisöjen tasapainottuminen tästä syystä hidastuu. Vuonna 2020 julkisyhteisöjen arvioidaan saavuttavan rahoitustasapainon, mutta valtiolla ja kunnilla on edelleen melkoinen lainanottotarve.

Suunta on oikea

Vaalikauden alussa vuonna 2015 Suomen julkinen talous oli suurine vajeineen pakkosopeutuksen edessä, sillä muussa tapauksessa olisimme saattaneet menettää itsenäisen finanssipoliittisen päätösvallan EU:n komissiolle.

Hallituksen valitsema omaehtoinen vakautuksen tie on tähän mennessä vaatinut julkiseen menotalouteen säästöjä arviolta 3,8 mrd. euroa. Lisäksi kilpailukykysopimuksessa sovitut vakuutusmaksujen muutokset yhdessä valtion verokompensaatioiden kanssa ovat heikentäneet julkisyhteisöjen tulopohjaa noin 2,7 mrd. euroa. Tukkimiehen kirjanpidolla julkisen sektorin nettosäästöksi saadaan runsaat 1 mrd. euroa. Samaan aikaan julkisyhteisöjen rahoitusasema on parantunut 4,6 mrd. euroa, joten hallituksen toimenpiteet näyttävät tehonneen lopputavoitteen mukaisesti.

Julkisen talouden vakautusta vieläkin tärkeämpää on se, että työnantajamaksujen alennukset ovat nostaneet hyvinvointivaltion sammon, yksityisen yrityssektorin, tukevasti jaloilleen. Yritysten toiminnan kannattavuutta on saatu parannettua, ja niiden luottamus tulevaan on tällä hetkellä vahva. Tämä optimismi näkyy voimistuneena investointiaktiviteettina ja työn kysyntänä eli tekijöinä, jotka tuottavat hyvinvointivaltiolle terveemmän rahoituspohjan kuin verojen korottaminen ja jatkuvat menojen leikkaukset.

Taulukko: Veroaste


Veroaste, % BKT:sta
2016* 2017E 2018E 2019E 2020E
Välittömät verot 16,5 16,6 16,3 16,2 16,2
- kotitaloudet 13,9 13,5 13,3 13,2 13,1
- yhteisöt 2,6 3,1 2,9 3,1 3,2
Välilliset verot 14,4 14,1 14,0 13,8 13,7
Sosiaalivakuutusmaksut 12,9 12,2 12,2 11,8 12,0
- vakuutetut 4,2 4,3 4,5 4,5 4,8
- työnantajat 8,7 7,9 7,6 7,3 7,2
Veroaste 43,8 42,9 42,4 41,9 42,0
Ansiotulojen veroaste1) 30,7 30,8 31,0 31,0 31,4
Lähde: Tilastokeskus.
S18.2/g02tElinkeinoelämän tutkimuslaitos (ETLA)

Erityisteema: Rakenteellinen budjettitasapaino


Kirjoittanut

Potentiaalinen tuotanto, tuotantokuilu ja rakenteellinen budjettitasapaino

Rakenteellinen budjettitasapaino on yksi keskeisistä EU-sääntöjen asettamista finanssipolitiikan mittareista. Sen laskentatapa käydään läpi seuraavassa lyhyesti, minkä jälkeen esitellään Etlan ennusteen mukainen rakenteellisen alijäämän kehitys sekä pohditaan tulosten merkitystä EU:n finanssipoliittisten sääntöjen kannalta.
Potentiaalisella tuotannolla viitataan siihen kansantalouden tuotannon tasoon, joka saavutettaisiin, jos kaikki tuotannontekijät (työvoima ja pääoma) hyödynnettäisiin tasapainoisella tasollaan. Finanssipolitiikan sääntöjen mukainen potentiaalisen tuotannon arvio pohjautuu ns. tuotantofunktiomenetelmään. Tämän menetelmän mukaan potentiaalinen tuotanto muodostetaan yhtälöstä:

(1) \(Y_{pot} = TFP\cdot L^\alpha K^{1-\alpha}\),
missä \(L\) on potentiaalinen talouden käytettävissä oleva työvoima työtunneilla mitattuna, \(K\) on kansantalouden pääomakanta ja \(TFP\) on näiden tuotannontekijöiden kokonaistuottavuus, kun tuotantokapasiteetti on täyskäytössä.
Tuotantokuilulla mitataan talouden suhdannetilannetta, t.s. kuinka kaukana toteutunut taloudellinen aktiviteetti on potentiaalisesta aktiviteetin tasosta. Kun potentiaalisen aktiviteetin taso on arvioitu, tuotantokuilu voidaan laskea kaavasta:

(2) \(Y_{kuilu} = \frac{ Y – Y_{pot}}{Y_{pot}}\),
missä \(Y\) on toteutunut/ennustettu bruttokansantuote. Positiivinen tuotantokuilu viittaa korkeasuhdanteeseen, kun taas negatiivinen tuotantokuilu viittaa taantumaan.
Rakenteellinen budjettitasapaino (\(RBT\)) mittaa julkisen talouden suhdanneneutraalia sekä yksittäisistä meno- ja tuloeristä puhdistettua rahoitustasapainoa, ts. julkisen talouden rahoitustasapainoa, jos tuotanto olisi potentiaalisella tasollaan kullakin hetkellä. Indikaattori muodostetaan tuotantokuilun arvion pohjalta, ottaen huomioon verotulojen ja julkisten menojen historiallinen herkkyys suhdannevaihteluille:

(3) \( RBT = BB – \varepsilon Y_{kuilu}\),
missä \(BB \)on julkisen sektorin nettoluotonanto puhdistettuna yksittäisistä meno- ja tuloeristä ja \(\varepsilon\) on budjetin suhdanneherkkyys.

Etlan ennuste

Komission tuotantokuilumenetelmää on seuraavassa sovellettu Etlan ennusteeseen.1Laskelma heijastelee talouskehityksen kääntymistä positiivisempaan suuntaan. Vielä vuonna 2016 tuotantokuilu oli noin -1,8 prosenttia suhteessa potentiaalisen tuotannon tasoon, mutta vuonna 2018 sen arvioidaan olevan enää -0,2 prosenttia. Ennusteen mukaan kuilu kääntyy noin 1,1 prosenttia positiiviseksi vuonna 2019 tarkoittaen, että talouskasvun ennustetaan lisäävän inflaatiota vuonna 2019. Arviot ovat varsin samankaltaisia kuin komission arviot kevään 2018 ennusteessa. Komission mukaan tuotantokuilu olisi jo vuonna 2018 hieman positiivinen, noin 0,3 prosenttia, ja vuonna 2019 noin prosentin potentiaalisesta tuotannosta.

Julkisen talouden rakenteellisen rahoitusaseman arvioidaan olleen noin -0,5 prosenttia kokonaistuotannon tasosta vuonna 2017 ja paranevan hieman vuonna 2018, -0,4 prosenttiin. Vuonna 2019 rakenteellisen rahoitusaseman arvioidaan olevan noin -0,8 prosenttia, mikä vastaa Etlan kevään 2018 ennustetta. Rakenteellisen rahoitusaseman heikkenemisen taustalla on Etlan hieman valtiovarainministeriön arviota nopeampi julkisten menojen kasvu vuonna 2019. Valtiovarainministeriö arvioi mm. kärkihankkeiden päättymisen vaikutuksen menojen vähenemiseen olevan Etlan laskelmia suurempi. Lisäksi valtiovarainministeriö korjaa ikääntymisen vaikutuksia rakenteelliseen rahoitusasemaan.

Suhteessa Euroopan komission arvioihin ennuste vuodelle 2018 on hieman myönteisempi, sillä komissio arvioi rakenteelliseksi rahoitusasemaksi -0,8 prosenttia bkt:sta. Vuoden 2017 toteutunut rakenteellinen alijäämä on Etlan ennusteessa hieman heikompi kuin komission, -0,15 prosenttia bkt:sta.

Rakenteellinen rahoitusasema on ennustejaksolla Suomelle asetetun keskipitkän aikavälin tavoitteen (-0,5 prosenttia kokonaistuotannon tasosta) tuntumassa ja vuotta 2019 koskevassa ennusteessa hieman sitä heikompi. Tavoite on keskeisin finanssipolitiikan viitearvo EU:n vakaus- ja kasvusopimuksen ennaltaehkäisevän sääntökokonaisuuden piirissä.

Ollakseen merkittävä, sääntörikkomuksen tulee täyttää eräitä lisävaatimuksia. Sääntöjen noudattamisen kannalta keskeisimmässä jälkikäteisessä arvioinnissa merkittävä poikkeama voidaan todeta vain, jos poikkeama tavoitteesta oli edellisenä vuonna enemmän kuin 0,25 prosenttia kokonaistuotannosta. Lisäksi rahoitusaseman kehityksellä on merkitystä. Rikkomus edellyttää, että on havaittu toteutunut merkittävä poikkeama – vähintään 0,5 prosenttia kokonaistuotannosta yhtenä vuonna – keskipitkän aikavälin tavoitteeseen johtavalta polulta. Polulla rahoitusaseman on vahvistuttava pääsääntöisesti 0,5 prosenttia kokonaistuotannosta. Arvio poikkeamasta tehdään sekä rakenteellisen rahoitusaseman että vaihtoehtoisen finanssipolitiikan muutoksen mittarin, menosäännön, perusteella, ja lisäksi korjaustarve mitoitetaan suhdannetilanne huomioiden.2

Etlan ennusteen perusteella Suomi ei tule rikkomaan rakenteellisen alijäämän tavoitetta vuoden 2017 jälkikäteisen arvioinnin osalta. Ennusteen perusteella poikkeama rakenteellisesta tavoitteesta ei tule olemaan merkittävä myöskään vuosina 2018 ja 2019.

1Arviossa käytettiin Etlan ennusteesta laskettua kokonaistuottavuussarjaa sekä Komission arvioimaa työvoimakuilua.
2Menosäännön mukaan julkiset menot saavat kasvaa korkeintaan samaa vauhtia kuin referenssinä käytettävä keskipitkän aikavälin potentiaalinen bkt. Menosäännössä potentiaalinen tuotanto arvioidaan rakenteellisesta rahoitusasemasta poiketen keskipitkällä aikavälillä, julkisista menoista vähennetään suhdanneriippuvaisia eriä suoremmin kuin tuotantokuiluun ja vakioisiin suhdannejoustoihin perustuvissa arvioissa, ja tulojen kehitystä mitataan havaittujen tuloperustepäätöksien ja niiden vaikutusarvioiden perusteella. Komission tapaa arvioida suhdannetilanteen vaikutusta sopeutuspolkuun esitellään tarkemmin Euroopan komission (2015) ”Making The Best Use Of The Flexibility Within The Existing Rules Of The Stability And Growth Pact” liitteessä 2.

Hannu Kaseva

Hannu Kaseva

Tutkija, VTK
Alueet: julkinen talous, investoinnit, tuotanto, työllisyys