Hallituksen talouspolitiikka tehoaa

Hallituksen omaksuma talouspolitiikan linja, jonka päätavoitteena on sisäisen devalvaation keinoin käynnistää talouskasvu ja menoleikkausten ryydittämänä tasapainottaa julkinen talous, näyttää tilastolukujen valossa tehoavan lähes toivotulla tavalla.

Hallituksen ja työmarkkinajärjestöjen päätös alentaa yritysten työvoimakustannuksia ja jäädyttää palkankorotukset palautti yritysten luottamuksen ja oli sytykkeenä vuonna 2015 käynnistyneelle yksityisen sektorin investointiaallolle. Ennusteen mukaan nimellinen kokonaistuotanto saavuttaa tänä vuonna 6,8 prosenttia korkeamman tason kuin mitä se oli vuonna 2015. Ja mikä tärkeintä, kokonaistuotannon kasvu on ollut valtaosin reaalista.

Vajeet supistuivat alkuvuonna

Tammi-heinäkuussa valtion liikekirjanpidon mukainen tuloalijäämä putosi vuodentakaisesta 0,7 mrd. euroa 0,5 mrd. euroon. Valtion kokonaistulot olivat alkuvuonna 3,1 prosentin vuosikasvussa ja kokonaismenot lisääntyivät 1,5 prosenttia.

Myös paikallishallinnon kassavirtapohjainen rahoitusasema koheni alkuvuonna. Kuntien ja kuntayhtyminen sekä liikelaitosten verorahoitus (verotulot ja valtionosuudet) kasvoi 1 prosenttia vuodentakaisesta. Kun niiden kokonaismenot supistuivat mm. työnantajamaksujen laskun takia 1 prosenttia, niin kuntasektorin vuosikate parani 0,3 mrd. euroa.

Eurostatin tilastojen mukaan Suomen julkisen talouden tasapainottuminen on vuoden 2015 jälkeen ollut samaa suuruusluokka kuin euroalueella keskimäärin, mutta julkista velkaantuneisuutta ei vielä ole saatu laskuun.

Julkisten menojen kasvu hidastuu tänä vuonna

Tänä vuonna julkisyhteisöjen kokonaismenojen nimellisen kasvun arvioidaan hidastuvan 0,2 prosenttiyksiköllä 0,6 prosenttiin.

Kulutusmenojen arvo pysyy lähes ennallaan, mutta sosiaalietuudet ja avustukset lisääntyvät 1,6 prosenttia. Perusturvamenot (Kela) laskevat arviolta 1,5 prosenttia, mutta työeläkemenot kohoavat 3,6 prosenttia. Julkisyhteisöjen muut menot, joihin lasketaan mm. kehitysapu, EU-jäsenmaksut sekä investointi- ja korkomenot, kohoavat tänä vuonna 0,7 prosenttia.

Reaalisesti kulutusmenot kuitenkin nousevat 1 prosentilla, sillä julkisen työnantajan työnantajamaksut alenivat ja henkilöstön ansiotaso laskee palkkojen jäädytyksen ja julkisen henkilöstön lomarahasäästön vuoksi. Myös valtion ja kuntien ostopalvelujen hintojen arvioidaan jonkin verran laskeneen, koska työvoimakustannukset laskivat myös yksityisen sektorin työnantajilla.

Sosiaalietuudet ja avustukset kohoavat reaalisesti 1,5 prosenttia. Perusturvamenot putoavat reaalisesti noin 0,5 prosenttia, koska työttömyys vähenee ja kansaneläkettä saavien lukumäärä jatkaa supistumistaan. Työeläkemenojen reaalikasvu on 3 prosenttia vastaten likipitäen eläkeläisten määrän lisäystä.

Myös verotulojen kasvu hidastuu

Julkisyhteisöjen kokonaistulojen kasvun arvioidaan hidastuvan viimevuotisesta 2,6 prosentista 1,1 prosenttiin.

Tulokertymän kasvun hidastumiseen vaikuttaa kilpailukykysopimuksen työnantajamaksujen alentaminen, jota ei täysin kompensoitu palkansaajamaksujen korottamisella. Lisäksi palkansaajien sosiaalivakuutusmaksujen nousua kompensoitiin tuloveroalennuksella ja ylimääräisellä ns. kiky-vähennyksellä. Kaiken kaikkiaan tuloveromenetykset kilpailukykysopimuksesta ovat merkittäviä ja alentavat kuluvan vuoden kokonaisveroastetta arviolta 0,5–0,6 prosenttiyksiköllä.

Julkisyhteisöjen tuloverotuloista yhteisövero, pääomaverot sekä kiinteistö- ja omaisuustuloverot kohoavat likipitäen samaa tahtia kuin niiden veropohjat. Yhteisö- ja pääomatuloveron tuotto kohoaa tänä vuonna yli 10 prosenttia, koska yritysten nettotulokset paranevat työnantajamaksujen alentumisen, palkkajäädytyksen sekä taloudellisesti kannattavan tuotannon laajennusten takia.

Verohallinnon mukaan kevään jälkikannossa tilitettiin poikkeuksellisen suuri kertaluonteinen yhteisöveroerä, jonka pysyvyydestä ei ole takeita. Tätä kiistanalaista noin 700 milj. euron tuloerää ei ennusteeseen sisällytetty.

Hyödykeverojen kasvu vaimenee 1,4 prosenttiin, mikä on selvästi yksityisen kulutuksen kasvua vähemmän. Välillisten verojen hidas kasvu johtuu mm. kasvaneista vientitoimituksista, joihin sisältyvän arvonlisäveron saa palautuksena takaisin. Viennin kasvusta syntyvä arvonlisäveromenetys alentaa kuluvan vuoden veroastetta varovaisen arvion mukaan noin 0,2 prosenttiyksikköä. Myös valmisteverojen tuoton kasvu on alkuvuoden kehityksen perusteella jäämässä viimevuotista pienemmäksi.

Julkisyhteisöjen muiden tulojen kasvu on keskimääräistä nopeampaa. Omaisuustuloihin luettavien valtion ja työeläkelaitosten osinko-, korko- ja yrittäjätulojen ottojen arvioidaan kohoavan tänä vuonna yritysten tuloskehitystä hitaammin, 4 prosenttia. Tulonsiirtotulojen, joista merkittävin on EU:n maksama rakennerahastotuki, arvioidaan hitaasti laskevan.

Budjetti tervehtyy veroasteen laskusta huolimatta

Julkisyhteisöjen kokonaistulojen menoja nopeampi kasvu pienentää rahoitusvajetta tänä vuonna, jolloin sen suhde bkt:hen supistuu 0,3 prosenttiyksikköä 1,5 prosenttiin. Valtion ja kuntien yhteenlasketun rahoitusvajeen bkt-suhde pienenee 0,4 prosenttiyksikköä 2,1 prosenttiin, joten julkisen velan lisätarpeeksi yksityistämistulojen jälkeen muodostuu 5,6 mrd. euroa. EMU-velkaantuneisuus on siten tänä vuonna 63,1 prosenttia eli velkaantuneisuus ei enää kasva.

Ennustejakson jälkipuoliskolla julkisten menojen kasvua vauhdittavat mm. korkeammat palkankorotukset. Kustannuspaineita laskee mm. perusturvamenojen indeksikorotusten jäädytys ja tänä vuonna voimaantuleva työmarkkinajärjestöjen eläkesopimus. Julkisyhteisöjen tulojen kehitystä hallitsee yhteisö- ja pääomatulojen veropohjien kasvu.

Kaiken kaikkiaan ennusteen kasvu- ja kustannusoletuksilla hallitusohjelman läpivienti kilpailukykysopimuksen ja menosopeutuksen kirjainta noudattaen supistaa valtion ja kuntien yhteenlasketun alijäämän 2,5 mrd. euroon vuonna 2019. Julkisyhteisöjen velkaantuneisuus taittuu ensi vuonna laskuun, ja ennustejakson lopulla EMU-velan bkt-suhde on 61,5 prosenttia.

Julkisen talouden ennusteessa on huomattavaa se, että kansantalouden kokonaisverorasitus alenee ennustejaksolla 2 prosenttiyksikköä 42 prosenttiin, joten laskevilla veroasteilla voidaan tehokkaasti vahvistaa julkista taloutta. Alhaiset verokannat tuottavat laajat veropohjat ja suuret verotulot, mutta sen välttämätön edellytys on kustannusten nousupaineiden taltuttaminen.

Taulukko: Veroaste


Veroaste, % BKT:sta
2015 2016* 2017E 2018E 2019E
Välittömät verot 16,7 16,6 16,4 16,2 16,2
- kotitaloudet 14,6 14,4 14,0 13,8 13,6
- yhteisöt 2,1 2,2 2,4 2,5 2,6
Välilliset verot 14,2 14,4 14,1 13,9 13,7
Sosiaalivakuutusmaksut 12,9 13,0 12,3 12,2 12,0
- vakuutetut 4,1 4,3 4,4 4,6 4,7
- työnantajat 8,7 8,7 7,9 7,6 7,3
Veroaste 43,7 44,0 42,8 42,3 42,0
Ansiotulojen veroaste1) 31,0 31,3 31,5 31,9 32,2
1) Kotitalouksien maksamat kaikki välittömät verot ja sosiaalivakuutusmaksut suhteessa ansiotuloihin (ansiotulot=palkkasumma+eläketulo+sairausvakuutus- ja työttömyyspäivärahat).
Lähde: Tilastokeskus.
S17.2/g02tElinkeinoelämän tutkimuslaitos (ETLA)

Menopaineita riittää

Hallituksen lähivuosien haasteeksi muodostunee menokurin sitovuus. Pieniä merkkejä menokurin lipsumisesta on olemassa, sillä ensi vuoden 2018 talousarvioon on esitetty 850 milj. euroa menolisäyksiä, josta hallitusohjelman mukaista kärkihankerahoitusta on arviolta 500 milj. euroa. Loput ovat harkinnanvaraisia kehittämismenoja, joita on perusteltu suhdannenousun suomilla suuremmilla verotuloilla sekä sillä että vaalikaudelle sovitut 4 mrd. leikkaukset on tehty 2 vuotta etuajassa.

Menopaineita suurempi haaste liittyy syksyn palkkaratkaisuun, sillä työmarkkinasopimisella on merkittävä vaikutus viennin kustannuskilpailukykyyn ja veropohjien kasvuun. Lisäksi kun työeläkkeitä tarkistetaan ansio- ja kuluttajahintojen mukaisesti ja julkisen kulutuksen hinta määräytyy ansiotason nousua seuraten, niin korkeat sopimuskorotukset kiihdyttäisivät automaattisesti julkisten menojen kasvua.

Taulukko: Julkisyhteisöjen tulot ja menot sekä rahoitusasema ja velka


Mrd. e Muutos, %
2016* 2017E 2018E 2019E 2016* 2017E 2018E 2019E
Omaisuus- ja yrittäjätulot 6,3 6,5 6,7 7,0 -2,9 3,5 3,6 4,0
Välittömät verot 35,9 36,6 37,8 39,1 2,7 2,0 3,1 3,6
- kotitaloudet 30,0 30,2 30,8 31,6 1,8 0,7 2,0 2,5
Välilliset verot 31,1 31,6 32,4 33,1 4,7 1,4 2,5 2,3
Sosiaalivakuutusmaksut 27,9 27,6 28,3 28,9 3,7 -1,3 2,5 2,4
- vakuutetut 9,2 9,8 10,6 11,4 5,5 6,9 8,7 6,7
Muut tulot1) 15,3 15,5 15,7 16,0 -1,6 1,3 1,6 1,5
Tulot yhteensä 116,5 117,7 120,8 124,1 2,5 1,1 2,6 2,7
Kulutusmenot 51,7 51,7 52,3 53,1 1,2 0,0 1,2 1,4
Tukipalkkiot 2,7 2,7 2,7 2,7 -5,1 0,0 1,0 1,0
Sosiaalivakuutusetuudet ja -avustukset 42,7 43,4 44,3 45,3 1,9 1,6 2,2 2,3
- työeläkkeet 26,1 27,0 27,9 28,9 3,4 3,6 3,4 3,5
- työttömyysturva 4,5 4,4 4,3 4,2 -1,2 -4,2 -2,0 -1,7
- muut menot 12,1 12,0 12,1 12,2 0,0 -0,6 0,9 0,7
Korkomenot 2,3 2,3 2,2 2,2 -5,5 -3,0 -2,0 -1,0
Kiinteät investoinnit 8,6 8,7 9,0 9,3 5,1 1,1 3,9 3,3
Muut menot2) 12,2 12,3 12,6 12,8 -4,5 0,8 2,1 2,2
Menot yhteensä 120,3 121,0 123,2 125,5 0,8 0,6 1,8 1,9
Bruttokansantuote (mh) 215,6 223,8 232,5 240,8 2,9 3,8 3,9 3,6
% BKT:sta
Julkisyhteisöjen rahoitusjäämä -1,8 -1,5 -1,0 -0,6
- valtio -2,7 -2,2 -1,8 -1,3
- paikallishallinto -0,4 -0,3 -0,1 -0,1
- sosiaaliturvarahastot 1,3 1,0 0,9 0,9
Julkisyhteisöjen perusjäämä -0,7 -0,5 -0,1 0,3
- rakenteellinen rahoitusjäämä -0,2 -0,9 -0,6
Julkisyhteisöjen EMU-velka 63,1 63,1 62,2 61,5
Valtion velka 47,5 47,8 47,4 47,1
Veroaste 44,0 42,8 42,3 42,0
1) Liiketoiminnan tulot sekä poistot ja muut tulonsiirtotulot.
2) Liiketoiminnan kustannukset ml. kehitysapu ja EU-menot sekä muut tulonsiirtomenot. Ml. varastojen muutos ja maanostot.
Lähde: Kansantalouden tilinpito.
S17.2/g01tElinkeinoelämän tutkimuslaitos (ETLA)

Erityisteema: Rakenteellinen budjettitasapaino


Kirjoittanut

Potentiaalinen tuotanto, tuotantokuilu ja rakenteellinen budjettitasapaino

Rakenteellinen budjettitasapaino on yksi keskeisistä EU-sääntöjen asettamista finanssipolitiikan mittareista. Sen laskentatapa käydään läpi seuraavassa lyhyesti, minkä jälkeen esitellään Etlan ennusteen mukainen rakenteellisen alijäämän kehitys sekä pohditaan tulosten merkitystä EU:n finanssipoliittisten sääntöjen kannalta.

Potentiaalisella tuotannolla viitataan siihen kansantalouden tuotannon tasoon, joka saavutettaisiin, jos kaikki tuotannontekijät (työvoima ja pääoma) hyödynnettäisiin tasapainoisella tasollaan. Finanssipolitiikan sääntöjen mukainen potentiaalisen tuotannon arvio pohjautuu ns. tuotantofunktiomenetelmään. Tämän menetelmän mukaan potentiaalinen tuotanto muodostetaan yhtälöstä.

(1) \(Y_{pot} = TFP\cdot L^\alpha K^{1-\alpha}\),

missä \(L\) on potentiaalinen talouden käytettävissä oleva työvoima työtunneilla mitattuna, \(K\) on kansantalouden pääomakanta ja \(TFP\) on näiden tuotannontekijöiden kokonaistuottavuus, kun tuotantokapasiteetti on täyskäytössä.

Tuotantokuilulla mitataan talouden suhdannetilannetta, t.s. kuinka kaukana toteutunut taloudellinen aktiviteetti on potentiaalisesta aktiviteetin tasosta. Kun potentiaalisen aktiviteetin taso on arvioitu, tuotantokuilu voidaan laskea kaavasta

(2) \(Y_{kuilu} = \frac{ Y – Y_{pot}}{Y_{pot}}\),

missä \(Y\) on toteutunut/ennustettu bruttokansantuote. Positiivinen tuotantokuilu viittaa korkeasuhdanteeseen, kun taas negatiivinen tuotantokuilu viittaa taantumaan.

Rakenteellinen budjettitasapaino (\(RBT\)) mittaa julkisen talouden suhdanneneutraalia sekä yksittäisistä meno- ja tuloeristä puhdistettua rahoitustasapainoa, ts. julkisen talouden rahoitustasapainoa, jos tuotanto olisi potentiaalisella tasollaan kullakin hetkellä. Indikaattori muodostetaan tuotantokuilun arvion pohjalta, ottaen huomioon verotulojen ja julkisten menojen historiallinen herkkyys suhdannevaihteluille:

(3) \( RBT = BB – \varepsilon Y_{kuilu}\),

missä \(BB \)on julkisen sektorin nettoluotonanto puhdistettuna yksittäisistä meno- ja tuloeristä ja \(\varepsilon\) on budjetin suhdanneherkkyys.

Etlan ennuste

Komission tuotantokuilumenetelmää on seuraavassa sovellettu Etlan ennusteeseen.1Laskelma heijastelee talouskehityksen kääntymistä positiivisempaan suuntaan. Muutos näkyy toisaalta aikaisempien tuotantokuiluarvioiden korjaamisena suuremmiksi, toisaalta tuotantokuilujen nopeampana sulkeutumisena tulevina vuosina. Vuoden 2016 osalta tuotantokuilun arvioidaan olleen noin -2,7 prosenttia potentiaalisen tuotannon tasosta, mikä on noin 1 prosenttiyksikköä synkempi arvio kuin komission kevään 2017 ennusteessa. Vuonna 2017 tuotantokuilun ennustetaan olevan noin -1,0 prosenttia ja vuonna 2018 noin -0,5 prosenttia potentiaalisesta tuotannosta. Vuoden 2017 osalta Etlan arvio tuotantokuilusta on 0,4 prosenttiyksikköä myönteisempi kuin Euroopan komission kevään ennusteessa. Vuoden 2018 osalta arviot ovat lähes samat.

Julkisen talouden rakenteellisen rahoitusaseman odotetaan olleen noin -0,2 prosenttia bkt:sta vuonna 2016, -0.9 prosenttia vuonna 2017 ja -0.6 prosenttia vuonna 2018. Ennuste vuosille 2016-2018 on kauttaaltaan valoisampi kuin Euroopan komissiolla. Erityisesti vuoden 2018 osalta ennuste on lähes yhden prosenttiyksikön suurempi. Myönteisempi kehitys selittyy pääosin voimakkaammalla nimellisen rahoitusaseman parantumisella.

Rakenteellinen rahoitusasema tulee jäämään ennustejaksolla ajoittain Suomelle asetetusta keskipitkän aikavälin tavoitteesta, -0,5 prosenttia kokonaistuotannon tasosta. Keskipitkän aikavälin tavoite on keskeisin finanssipolitiikan viitearvo EU:n vakaus- ja kasvusopimuksen ennaltaehkäisevän sääntökokonaisuuden piirissä.

Ollakseen merkittävä, sääntörikkomuksen tulee kuitenkin täyttää eräitä lisävaatimuksia. Sääntöjen noudattamisen kannalta keskeisimmässä jälkikäteisessä arvioinnissa merkittävä poikkeama voidaan todeta vain, jos poikkeama tavoitteesta oli edellisenä vuonna enemmän kuin 0,25 prosenttia kokonaistuotannosta. Lisäksi rahoitusaseman kehityksellä on merkitystä. Rikkomus edellyttää, että on havaittu toteutunut merkittävä poikkeama – vähintään 0,5 prosenttia kokonaistuotannosta yhtenä vuonna – keskipitkän aikavälin tavoitteeseen johtavalta polulta. Polulla rahoitusaseman on vahvistuttava pääsääntöisesti 0,5 prosenttia kokonaistuotannosta. Arvio poikkeamasta tehdään sekä rakenteellisen rahoitusaseman, että vaihtoehtoisen finanssipolitiikan muutoksen mittarin, menosäännön perusteella, ja lisäksi korjaustarve mitoitetaan suhdannetilanne huomioiden.2

Etlan ennusteen perusteella Suomi ei tule rikkomaan rakenteellisen alijäämän tavoitetta vuoden 2016 jälkikäteisen arvioinnin osalta. Ennusteen perusteella poikkeama rakenteellisesta tavoitteesta ei tule olemaan merkittävä myöskään vuosina 2017 ja 2018.

1Arviossa käytettiin Etlan ennusteesta laskettua kokonaistuottavuussarjaa sekä Komission arvioimaa potentiaalisten työtuntien määrää, jota on kuitenkin arvioitu alaspäin vastaamaan paremmin Etlan ennusteen heikompaa työllisyyskehitystä.
2Menosäännön mukaan julkiset menot saavat kasvaa korkeintaan samaa vauhtia kuin referenssinä käytettävä keskipitkän aikavälin potentiaalinen bkt. Menosäännössä potentiaalinen tuotanto arvioidaan rakenteellisesta rahoitusasemasta poiketen keskipitkällä aikavälillä, julkisista menoista vähennetään suhdanneriippuvaisia eriä suoremmin kuin tuotantokuiluun ja vakioisiin suhdannejoustoihin perustuvissa arvioissa, ja tulojen kehitystä mitataan havaittujen tuloperustepäätöksien ja niiden vaikutusarvioiden perusteella. Komission tapaa arvioida suhdannetilanteen vaikutusta sopeutuspolkuun esitellään tarkemmin Euroopan komission (2015) Making The Best Use Of The Flexibility Within The Existing Rules Of The Stability And Growth Pact liitteessä 2.

Hannu Kaseva

Hannu Kaseva

Tutkija, VTK
Alueet: julkinen talous, investoinnit, tuotanto, työllisyys