Kohtaanto-ongelma ja aktiivinen työvoimapolitiikka

Kohtaanto-ongelma näkyy työmarkkinoilla siten, että avoimien työpaikkojen määrän kasvu ei ole alentanut työttömyyttä kovin voimakkaasti. Kohtaanto-ongelman taustalla voi olla monia syitä. Kirjallisuudessa on keskusteltu ainakin seuraavista: alueellisen liikkuvuuden puute, heikot kannustimet työn vastaanottamiseen, kysyttyjen taitojen ja työvoiman taitojen kohtaamattomuus sekä huonosti toimiva aktiivinen työvoimapolitiikka.

Kohtaanto-ongelmien analysointiin liittyy monia haasteita. Ensiksi, kohtaanto-ongelmat ovat usein suhdanneluonteisia ja siten melko lyhytaikaisia. Rakenteellisten kohtaanto-ongelmien erottelu suhdanneluonteisista ongelmista on usein vaikeaa. Toiseksi, kohtaanto-ongelmia on useanlaisia ja niiden mittaaminen empiirisesti on erittäin haastavaa (McGuinness ym., 2018). Erityisesti näyttö osaamispuutteista ja osaavan työvoiman saatavuusongelmiin liittyen on vähäistä (McGuinness ym., 2018). Euroopan komission mukaan kohtaanto-ongelmia pahentaa pitkäaikaistyöttömyys, mutta aktiivisen työvoimapolitiikan panostukset puolestaan vähentävät niitä (Arpaia ja Turrini, 2014).

Käsittelen tässä kirjoituksessa sitä, miten aktiivista työvoimapolitiikkaa tulisi kehittää, jotta kohtaanto-ongelmia voitaisiin vähentää.

Miten aktiivisen työvoimapolitiikan tehokkuutta tulisi arvioida?

Työllisyysastetta voidaan nostaa ja kohtaanto-ongelmia vähentää tehostamalla työttömien työllistymistä. Työvoimapolitiikan tehostaminen edellyttää kuitenkin sitä, että erilaisten toimenpiteiden vaikutukset tutkitaan asianmukaisesti ja resurssit kohdennetaan tehokkaiksi osoitettuihin toimenpiteisiin.

Aktiivisen työvoimapolitiikan toimenpiteiden vaikuttavuuden arviointi on hankalaa, sillä arvioinnin tekemiseksi tulee tutkia yksilötasolla, miten työvoimapoliittinen toimenpide vaikutti henkilön työmarkkina-asemaan. Arvioinnin tekee haastavaksi se, että ei tiedetä, kuinka kyseisen henkilön työmarkkina-asema olisi muuttunut ilman työvoimapoliittista toimenpidettä.

Toimenpiteiden arvioimiseksi tarvitaan toimenpiteisiin osallistuneiden lisäksi joko todellinen tai keinotekoisesti luotu vertailuryhmä. Pelkästään esimerkiksi toimenpiteisiin osallistuneiden työllistymisaste ei ole kelvollinen mittari, sillä ilman vertailuryhmää ei voida lainkaan arvioida, kuinka suuri osa osallistuneista olisi työllistynyt muutenkin. Jos asianmukainen vertailuryhmä voidaan muodostaa, saadaan toimenpiteisiin osallistuneiden ja vertailuryhmän jäsenten työllisyysasteen muutoksia vertaamalla hyvä kuva toimenpiteen vaikutuksesta työllisyysasteeseen.

Paras tapa tutkita aktiivisen työvoimapolitiikan vaikuttavuutta olisi käyttää satunnaistettuja kokeita. Satunnaistaminen takaa sen, että kohderyhmä ja vertailuryhmä ovat samankaltaisia ominaisuuksiensa suhteen. Satunnaiskokeisiin perustuvia tuloksia pidetään tästä syystä kaikkein luotettavimpina. Jos satunnaistettuja kokeita ei voida syystä tai toisesta käyttää, täytyy vertailuryhmä luoda tilastollisin menetelmin. Tähän on olemassa useita menetelmiä 1. Näiden menetelmien taustalla olevat oletukset ovat hyvin voimakkaita, eikä niiden paikkansapitävyyttä voida empiirisesti testata. Tästä syystä näillä menetelmillä saatuja tuloksia ei yleensä pidetä yhtä luotettavina kuin satunnaiskokeiden tuloksia.

Ruotsissa ja Tanskassa aktiivisen työvoimapolitiikan vaikuttavuutta tutkitaankin nykyään lähestulkoon yksinomaan satunnaistetuilla kokeilla. Suomessa perustuslain tulkinta on hankaloittanut satunnaistettujen kokeiden toteuttamista, mutta perustulokokeilun osalta perustuslakivaliokunta piti luotettavia arviointituloksia niin tärkeinä, että kokeilu voitiin toteuttaa satunnaistamalla. Tämän päätöksen pohjalta tulisi tulevaisuudessa pyrkiä toteuttamaan yhä useammat kokeilut satunnaistettuina 2.

Mitä työvoimapolitiikan toimivuudesta tiedetään?

Yhteenvetona kansainvälisistä tutkimuksista voidaan sanoa, että eri toimenpiteiden vaikutukset poikkeavat huomattavasti toisistaan (Kluve, 2010). Positiivisia vaikutuksia työllistymiseen on tyypillisesti havaittu yksityisen sektorin palkkatuilla ja työnhaun avustamisessa. Koulutusohjelmien vaikutukset ovat ristiriitaisempia ja usein pieniä, ainakin lyhyellä aikavälillä. Julkisen sektorin tukityöllistäminen on usein havaittu haitalliseksi yksityiselle sektorille työllistymisen kannalta. Suomea koskevat tulokset ovat linjassa kansainvälisten tutkimustulosten kanssa (Aho ym., 2018; Asplund ym., 2018). Suomea koskevat tutkimukset on pääosin toteutettu tilastollisella kaltaistamisella. Vastaavia tutkimuksia tehtiin Ruotsissa ja Tanskassa 15–20 vuotta sitten. Sen jälkeen näissä maissa on siirrytty luotettavampiin tutkimusasetelmiin.

Tarvitaan kokonaisvaltaisempaa arviointia

Suomalaisessa aktiivisen työvoimapolitiikan arvioinnissa on ollut myös se puute, että arviointi on koskenut vain yksittäisiä toimenpiteitä eikä toimenpiteiden kokonaisuuksia tai sitä, miten erilaisten toimenpiteiden tulisi seurata toisiaan. Toimenpidekokonaisuuksia tulisikin tutkia huomattavasti enemmän (Immervoll ja Scarpetta, 2012). Tämä edellyttää kuitenkin sitä, että toimenpiteiden arviointi suunnitellaan jo toimenpidekokonaisuuksista päättämisen yhteydessä. Jälkikäteen tällaisen arvioinnin tekeminen on erittäin hankalaa.

Viimeaikainen tutkimus on kiinnittänyt myös huomiota siihen, että aktiivisella työvoimapolitiikalla voi olla varjopuoliakin, jos toimenpiteet parantavat niihin osallistuvien työmarkkina-asemaa muiden kustannuksella. Ranskassa ja Ruotsissa tehdyt satunnaistetut kokeet osoittavat, että alueilla, joissa työttömyys on korkea, on aktiivisella työvoimapolitiikalla merkittäviä syrjäytysvaikutuksia: toimenpiteeseen osallistuvat työllistyvät useammin, mutta muut työllistyvät vastaavasti harvemmin (Crépon ym., 2013; Cheung ym., 2017). Näitä vaikutuksia tulisi tutkia Suomessakin ja arvioida niiden merkitystä aktiivisen työvoimapolitiikan toteuttamiselle.

Kokeilut tulisi suunnitella niin, että niistä voidaan oppia jotain

Kiinnostus erilaisiin kokeiluihin on kasvanut Suomessakin, mutta niiden toteutus on ollut selkeästi huonompaa kuin Ruotsissa tai Tanskassa. Kuluvalla hallituskaudella on toteutettu alueellisia työllisyyskokeiluja, mutta ne eivät tuota luotettavaa tietoa työvoimapalveluiden toimivuudesta. Tämä johtuu siitä, että kunnat ovat voineet itse valikoitua kokeilujen piiriin. Näissä kokeiluissa ei synny luotettavaa tutkimusasetelmaa, jolla voitaisiin erotella itse kokeilun vaikutukset esimerkiksi suhdannevaihteluista.

Kelvollinen tutkimusasetelma muodostuisi jo siitä, jos samankaltaisia työllisyyskokeiluja toteutettaisiin eri alueilla eri aikoihin. Tällöin voitaisiin verrata työllisyyskehitystä toimenpiteiden piirissä olevilla alueilla muiden alueiden työllisyyskehitykseen. Alueet tulisi valita satunnaisesti eikä esimerkiksi oletettujen vaikutusten tai alueiden osallistumishalukkuuden perusteella. Jos tällä hallituskaudella toteutetut kokeilut olisi suunniteltu ja toteutettu kunnolla, olisi niistä voitu oppia paljonkin aktiivisen työvoimapolitiikan toimenpiteiden tehokkuudesta.

Lopuksi

Aktiivisen työvoimapolitiikan huolellisella arvioinnilla voitaisiin parantaa sen vaikuttavuutta suuntaamalla resurssit tehokkaisiin toimenpiteisiin. Arvioinnissa tulisi siirtyä Ruotsin ja Tanskan esimerkkiä seuraten satunnaistettuihin kokeisiin ja toimenpiteistä pitäisi tehdä kustannus-hyötyanalyyseja. Aktiivisen työvoimapolitiikan toimenpiteistä niitä on kansainvälisestikin tehty vähän (Card ym., 2010), mutta sen pitäisi olla Suomessa mahdollista, sillä arviointien avulla tunnistetaan toimenpiteiden hyödyt ja kustannuksien arvioimisenkin pitäisi onnistua. Näiden analyysien tekeminen olisi olennaista resurssien suuntaamiseksi kustannustehokkaisiin toimenpiteisiin. Aktiivisen työvoimapolitiikan parempi toimivuus vähentäisi myös kohtaanto-ongelmia Suomen työmarkkinoilla.

1 Näitä on kuvattu esimerkiksi julkaisussa Asplund ym. (2018).
2 Hyviä kuvauksia satunnaistettujen kokeiden hyödyllisyydestä ovat Hämäläinen ja Verho (2017) sekä Smith (2018).

Kirjallisuus

Aho, S., Tuomala, J., Hämäläinen, K. ja Mäkiaho, A. (2018). Työvoimapalvelujen kohdistuminen ja niihin osallistuvien työllistyminen. Valtioneuvoston kanslia, Valtioneuvoston selvitys- ja tutkimustoiminnan julkaisusarja 19/2018. Helsinki.
Arpaia, A. ja Turrini, A. (2014). What drives the eu labour-market mismatch, VoxEU.org.
Asplund, R., Kauhanen, A., Päällysaho, M. ja Vanhala, P. (2018). Palkkatuen vaikuttavuus – palkkatukijärjestelmän ja sen uudistuksien arviointi. Valtioneuvoston selvitys- ja tutkimustoiminnan julkaisusarja 75/2018. Helsinki.
Card, D., Kluve, J. ja Weber, A. (2010). Active labour market policy evaluations: A meta-analysis. The Economic Journal, 120(548), 452–477.
Cheung, M., Egebark, J., Forslund, A., Laun, L., Rödin, M. ja Vikström, J. (2017). Job search assistance and displacement effects: Evidence from a randomized experiment. IFAU Uppsala.
Crépon, B., Duflo, E., Gurgand, M., Rathelot, R. ja Zamora, P. (2013). Do labor market policies have displacement effects? Evidence from a clustered randomized experiment. The Quarterly Journal of Economics, 128(2), 531–580.
Hämäläinen, K. ja Verho, J. (2017). Joko suomessa koittaisi satunnaiskokeiden aika?. VATT Policy Brief 1/2017.
Immervoll, H. ja Scarpetta, S. (2012). Activation and employment support policies in OECD countries. An overview of current approaches. IZA Journal of Labor Policy, 1(1), 9.
Kluve, J. (2010). The effectiveness of european active labor market programs. Labour Economics, 17(6), 904–918.
McGuinness, S., Pouliakas, K. ja Redmond, P. (2018). Skills mismatch: Concepts, measurement and policy approaches. Journal of Economic Surveys, 32(4), 985–1015.

Antti Kauhanen

Antti Kauhanen

Tutkimuspäällikkö, KTT
Alue: työmarkkinat ja osaaminen