Finanssipolitiikkaa epävarmuuden vallitessa

Juuri päättyneessä, Etlan johtamassa, kansainvälisessä tutkimushankkeessa selvitettiin uudistettuja EU:n finanssipoliittisia sääntöjä ja mahdollisia uusia keinoja edesauttaa vakaata talouskehitystä EU:n jäsenmaissa. Hankkeen nimi on ”Fiscal Rules and Strategies under Externalities and Uncertainties” eli lyhyesti FIRSTRUN.[1] Hanke antoi mahdollisuuden selvittää monia Suomenkin näkökulmasta mielenkiintoisia kysymyksiä, esimerkiksi sitä, miten uudet finanssipoliittiset säännöt vaikuttavat Suomessa harjoitettavaan talouspolitiikkaan, ja minkälaista talouspolitiikan koordinaatiota Suomen kannattaisi EU:ssa edistää. Määttänen ja Alcidi (2018) arvioivat kokoavasti hankkeen johtopäätöksiä.

Yksi FIRSTRUNin keskeisiä kysymyksiä oli, kuinka talouskehitykseen liittyvä epävarmuus tulisi ottaa huomioon yhteisiä finanssipolitiikan sääntöjä ja kansallisia finanssipolitiikan strategioita suunniteltaessa. Epävarmuuden ymmärtäminen voi edesauttaa finanssipolitiikan keskeisten, usein ristiriitaisten tavoitteiden saavuttamista. Toisaalta finanssipolitiikan tavoitteena on tasoittaa suhdanteita lisäämällä taloudellista aktiviteettia laskusuhdanteissa ja luoda uutta elvytysvaraa noususuhdanteissa; finanssipolitiikka pyrkii olemaan vastasyklistä. Toisaalta finanssipolitiikan on huolehdittava myös julkisen talouden rakenteellisesta eli suhdannevaihteluista ja satunnaistekijöistä puhdistetusta tasapainosta. Rakenteellisen tasapainon ohjaamisen tavoitteena on varjella julkisen talouden pitkän aikavälin kykyä kattaa julkiset menot julkisilla tuloilla.

Lyhyen ja pitkän aikavälin tavoitteiden yhdistäminen vaatii hyvää näkemystä sekä suhdanteen tilasta että tuotantotasosta, jota voidaan pidemmällä aikavälillä ylläpitää ilman inflaatiopaineita, eli potentiaalisesta tuotannosta. Ongelmallista kuitenkin on, ettei suhdannetilaa eikä tuotantopotentiaalia voida suoraan havaita. Pyrkiessään täyttämään finanssipolitiikan perustavoitteita, päätöksentekijät tukeutuvat sen sijaan kansantaloudelle tilastollisesti arvioituihin potentiaalitasoihin sekä suhdannetilannetta kuvaavaan tuotantokuiluun, joka on toteutuneen tuotannon ja potentiaalisen tuotannon erotus. Nämä tilastolliset arviot ovat saaneet keskeisen roolin myös EU:n finanssipoliittisessa säännöstössä. Niiden perusteella lasketaan säännöstön ehkäpä keskeisin finanssipolitiikan indikaattori, rakenteellinen rahoitusasema (RRA). Se mittaa julkisen talouden rahoitusasemaa eli sen tulojen ja menojen erotusta, kun suhdannevaihtelun ja kertaluonteisten meno- ja tuloerien vaikutus on poistettu.[2]

FIRSTRUN-projektin tutkimukset osoittavat, että käytännössä erilaisten talouden yllätysten suhdanneluonteisuutta ja pitkän aikavälin tuotantopotentiaalia on vaikea havaita ja erottaa toisistaan (Kuusi, 2017b; Busse, 2016). Suhdanteet ja niiden arvaamattomuus ovat erottamaton osa markkinataloutta. Suomen kaltainen pieni avotalous on erityisen altis vaikeasti tulkittavissa oleville rakenteellisluonteisille sokeille, joita muutokset maamme erikoistuneessa vientikysynnässä aiheuttavat. Koska varmuutta talouden kohtaamien sokkien rakenteellisuudesta ja syklisyydestä on vaikeaa saada, myös rakenteellisesti korjatut
finanssipolitiikan mittarit ovat herkkiä virheille.

Nykykriisi ei ole poikkeus. Ennen kriisiä vallinnutta voimakkaan kasvun jaksoa pidettiin aikanaan ”uutena normaalina”, potentiaalisen tuotannon pysyväisluonteisena vahvuutena. Talouskriisin jälkimainingeissa kuva on muuttunut dramaattisesti. Talouskriisiä edeltänyt aika nähdään nyt kriisiä edeltäneenä suhdannehuippuna. Talouden potentiaalinen tuotanto oli alun perin arvioitua heikompaa, ja hyvä talouskasvu selittyi suhdanteella. Vastaavasti suhdannekorjattu rahoitusasema nähtiin alun perin liian vahvana ennen kriisiä, koska suhdanteen myönteistä vaikutusta ei osattu arvioida oikein. Toisaalta kriisin jälkimainingeissa voidaan havaita, kuinka laskusuhdanne tulkitaan helposti väärin uudeksi normaaliksi ja suhdannekorjaus ohjaa silloin taas liian tiukkaan politiikkaan. Viimeisimmät Suomea koskevat tuotantokuiluarvioiden muutokset antavat ymmärtää, että tällainen käsitysten muutos saattaa olla edessä myös tuoreen laman osalta (ks. alla oleva kuvio).

Finanssipolitiikkaa epävarmuuden vallitessa

Varmuutta talouden kohtaamien sokkien rakenteellisuudesta saadaan harvoin ajoissa. Siksi finanssipolitiikkaa suunniteltaessa epävarmuus tulisi ottaa huomioon. FIRSTRUN-hankkeen osana tehty analyysi optimaalisesta finanssipolitiikasta osoittaa, että epävarmuus muuttaa parhaaksi katsottua finanssipolitiikkaa ja vaikuttaa sen tehokkuuteen (Kuusi, 2017a). Epävarmuuden vallitessa finanssipolitiikan tulisi reagoida varovasti suhdannevaihteluihin, ellei ole erityisiä perusteita olettaa niitä aiheuttavia sokkeja tilapäisiksi. Samalla epävarmuus vaikeuttaa finanssipolitiikan perustavoitteiden saavuttamista. Epäilys siitä, että talouden tilan muutos on suhdanneluonteisen sijasta rakenteellinen vähentää optimaalisen finanssipolitiikan elvyttävyyttä talouskasvun hidastuessa ja lisää elvyttävyyttä talouskasvun kiihtyessä. Epävarmuus myös korostaa ennakoinnin merkitystä. Velkasuhteen pitäminen maltillisella tasolla noususuhdanteissa lisää elvyttävän finanssipolitiikan liikkumatilaa laskusuhdanteissa. Vaikka laskukauden taustatekijät olisivat epäselvät ja kansantalous olisi altis rakenteellisille sokeille, velkaantumisen väliaikainen kasvu elvytyksen vuoksi ei alhaisen lähtötason vuoksi synnytä välitöntä kestävyysriskiä.

FIRSTRUN-hankkeessa tarkasteltiin paitsi epävarmuutta, myös erilaisia finanssipoliittisessa kehikossa käytettyjä vaihtoehtoisia ja parempia finanssipolitiikan mittareita kuin perinteinen tuotantokuiluperusteinen rakenteellinen rahoitusasema. Niiden käyttö voi edesauttaa vastasyklisempää finanssipolitiikkaa.

Säännöissä määritellyissä ns. ”bottom-up” -mittareissa (joita käytetään vakaus- ja kasvusopimuksen ennaltaehkäisevän osan menosäännössä ja korjaavan osan ”bottom up” -arvioinnissa) finanssipolitiikan suhdannekorjattua viritystä arvioidaan lähtien mikrotasoisesta julkista taloutta koskevasta päätöskohtaisesta tiedosta. Painoa annetaan vähemmän koko kansantalouden suhdannetilan yksittäisille arvioille (ks. Kuusi 2015, 2017b). Potentiaalisen tuotannon kasvua arvioidaan keskipitkällä aikavälillä keskiarvona menneistä ja tulevista potentiaalin kasvuarvioista. Julkisista menoista vähennetään suhdanneriippuvaisia eriä suoremmin kuin perinteisiin tuotantokuiluihin perustuvissa arvioissa, ja tulojen kehitystä mitataan havaittujen tuloperustepäätöksien ja niiden vaikutusarvioiden perusteella. ”Bottom up” -menetelmässä rahoitusaseman kehitystä mitataan arvioimalla julkisten menojen kasvua suhteessa potentiaalisen tuotannon keskipitkän aikavälin kasvuvauhtiin. Mikäli menojen kasvu ylittää tämän tason, eikä menojen kasvu kompensoidu tulopuolen päätöksillä tai selity syklisiksi tulkituilla erillä, on rahoitusasema heikentynyt.

FIRSTRUN-hankkeen tulosten perusteella voidaan havaita, että ”bottom up” -menetelmän käyttö olisi voinut johtaa vastasyklisempään finanssipolitiikkaan Suomessa (Kuusi, 2017b). Nousukausilla, jotka vallitsivat ennen molempia suuria viime vuosikymmenien talouskriisejä, ”bottom up” -mittari olisi indikoinut rahoitusaseman heikentyneen. Mittariin reagoiminen olisi siten voinut ehkäistä myötäsyklisen, nousukausiin ajoittuneen elvyttävän politiikan ja mahdollistanut suuremman elvytysvaran kriiseissä. Toisaalta ”bottom up” -mittarien perusteella finanssipolitiikan olisi voitu havaita olevan kiristävämpää erityisesti 1990-luvun kriisissä, mikä olisi voinut mahdollistaa lievemmän finanssipolitiikan linjan kriisin pahimpina vuosina.

Näkökulmia Suomen finanssipolitiikan nykytilaan

FIRSTRUN-hankkeen havaintojen motivoimana arvioin seuraavassa finanssipolitiikan muutoksia rakenteellisen rahoitusaseman ja ”bottom up” -mittarin avulla vuosina 2016–2019. ”Bottom up” -mittarin laskennassa olen hyödyntänyt Etlan ennusteen aineistoja sekä käyttänyt komission arvioita potentiaalisen tuotannon keskipitkän aikavälin kehityksestä. Mittari on menosääntöön perustuva.[3]

Alla oleva taulukko kokoaa arvioita finanssipolitiikan virityksen muutoksista eri mittareilla. Sen perusteella voi havaita, että mittareiden välillä on eroja. Vuoden 2016 osalta menosäännön mukainen mittari (”bottom up”) osoittaa, että julkisten menojen kasvu, huomioiden tulopuolen muutokset, oli vaikutukseltaan julkisen talouden rahoitusasemaa vahvistavaa. Vaikutus oli suuruudeltaan noin 1,1 % bkt:sta. Rakenteellisen rahoitusaseman perusteellakin parantumista tapahtui, mutta vähemmän, vain noin 0,3 %. Vuonna 2017 finanssipolitiikan linja oli keventävää (-0,3 %) molempien mittareiden perusteella. Arviot finanssipolitiikasta seuraaville vuosille 2018–2019 sen sijaan poikkeavat jonkin verran eri mittareilla. Finanssipolitiikan linjan voi katsoa rakenteellisen rahoitusaseman muutoksen perusteella olevan elvyttävää, mutta menosäännön mukaisen ”bottom up” -mittarin perusteella lievästi kiristävää.

Taulukko: Finanssipolitiikan mittareita vuosille 2016-2019


Finanssipolitiikan mittareita vuosille 2016-2019
Finanssipolitiikan muutoksen vaikutus
rahoitusasemaan, % bkt:sta
Rakenteellinen EMU-velka, "bottom-up" Rakenteellisen
rahoitusasema % bkt:sta -mittari rahoitusaseman muutos
2016 -0,34 63,1 1,11 0,27
2017 -0,63 62,4 -0,33 -0,28
2018 -0,61 60,8 0,35 0,02
2019 -0,80 59,4 0,05 -0,19
Lähde: Etlan ennuste ja kirjoittajan laskelmat.
S18.1/f01tElinkeinoelämän tutkimuslaitos (ETLA)

Edellä esitetyt havainnot osoittavat hyvin, kuinka vaikeaa on finanssipolitiikan tasapainoilu pitkän aikavälin kestävyystavoitteen ja suhdanteen tasaustavoitteen välillä. Edellisen aukeaman kuvio osoittaa, että vielä muutamia vuosia sitten kriisi vaikutti rakenteellisemmalta ja siten kireämpi finanssipolitiikka oli vallinneen tiedon valossa perusteltavissa kestävyyssyistä. Jälkikäteen katsottuna finanssipolitiikan linja taulukossa näyttäytyy sen sijaan ainakin lievästi myötäsyklisenä, erityisesti vuoden 2016 osalta. Liian rajuksi finanssipolitiikan linjaa on tosin vaikea kutsua. Suhtautuminen esimerkiksi rakenteellisen rahoitusaseman signaaleihin on ollut varovaista koko kriisin ajan, eikä sen vajeiden etupainoiseen korjaamiseen
ole ryhdytty.

Tulosten perusteella voi myös todeta, että finanssipolitiikka on lähivuosina linjassa EU:n finanssipoliittisten tavoitteiden kanssa. Rakenteellinen rahoitusasema on Etlan ennusteen julkisen talouden kehityksen perusteella lähellä sille EU:n finanssipoliittisissa säännöissä asetettua keskipitkän aikavälin tavoitetta (-0.5 % bkt:sta). Samalla koko julkisen talouden velkasuhde taittuu laskuun ja alittaa 60 prosentin viitearvon vuonna 2019 Etlan ennusteen perusteella. Vaikkakin rakenteellisen rahoitusaseman kehityksessä on nähtävissä heikkenemistä vuoteen 2019 mennessä, on syytä epäillä, että kehitys johtuu mittaamisen metodologiasta. Jos finanssipolitiikan suuntaa arvioidaan ”bottom up” -mittarin avulla, se vaikuttaa lievästi kiristävältä.

Vaikka lähivuosien julkisen talouden kehitys vaikuttaa tällä hetkellä suotuisalta, on silti muistettava, että finanssipolitiikkaa rajoittavat edelleen pidemmän aikavälin ongelmat ja riskit. Riippumatta kasvun lyhyen aikavälin virkoamisesta, Suomi on edelleen bkt:n määrällä mitattuna kaukana kriisiä edeltävistä asemistaan suhteessa verrokkimaihinsa, kuten Ruotsiin. Kasvua tarvittaisiin kipeästi julkista taloutta tulevina vuosikymmeninä rasittavien ikääntymismenojen kattamiseen, mutta vanhojen asemien palauttaminen on epävarmaa ja vaatii vuosien kasvumyönteistä politiikkaa ja tasapainoista elpymistä. Finanssipolitiikan tulisikin edelleen varautua epävarmuuteen pyrkimällä ohjaamaan julkisen talouden velkasuhdetta pienemmäksi nousukauden aikana. Se luo mahdollisuuksia varautua riskien toteutumiseen ja silti tukea taloutta silloin kun tukea eniten tarvitaan.

[1]     www.firstrun.eu

[2]     Vakaus- ja kasvusopimuksen korjaavassa osassa (jota sovelletaan, kun liiallisen alijäämän menettelyyn liittyvät 3 ja 60 prosentin alijäämä- ja velkakriteerit eivät täyty) RRA auttaa ohjaamaan liiallisen alijäämän poistamista. Sopimuksen ennaltaehkäisevässä osassa se määrittelee julkistalouksien keskipitkän aikavälin tasapainotavoitteen.

[3]     Sen laskennassa olen hyödyntänyt Valtiontalouden tarkastusviraston finanssipolitiikan valvonnan kevään 2017 raportin vakaus- ja kasvusopimuksen noudattamisen arviointia koskevaa laskentapohjaa.

Kirjallisuus

Busse, M. (2016). ”Revisions of the cyclically adjusted budget balance: How large are they and how do they impact the European fiscal framework?”, FIRSTRUN Deliverable 2.4. www.firstrun.eu
Kuusi, T. (2015). Rakenteellisen rahoitusaseman mittaamisen vaihtoehtoja. Valtioneuvoston selvitys- ja tutkimustoiminnan julkaisusarja 5/2015.
Kuusi, T. (2017a). Output Gap Uncertainty and the Optimal Fiscal Policy in the EU. FIRSTRUN project deliverable 2.7. www.firstrun.eu
Kuusi, T. (2017b). Does the Structural Budget Balance Guide Fiscal Policy Pro-cyclically? Evidence from the Finnish Great Depression of the 1990s, National Institute Economic Review, 239:1, R14-R31.
Määttänen, N. ja Alcidi, C. (2018). Summary report of the FIRSTRUN project. FIRSTRUN deliverable 7.1. www.firstrun.eu

Tero Kuusi

Tero Kuusi

Tutkija, FT
Alue: rakenteellinen budjettitasapaino